Анализ эффективности государственного и местного управления. Эффективность государственного управления

Журнал "Власть", №8, 2006

Эффективность в социальных системах весьма многосоставное и многозадачное явление, поэтому установить общеупотребительные критерии эффективности, например государственного управления, представляется весьма затруднительным. По мнению авторов, именно решения, принимаемые управленческой командой, могут полагаться в основу критериев её эффективности. В современной политической науке существует несколько моделей процесса принятия политико-управленческих решений - рациональная модель Г. Саймона, инкрементальная модель Ч. Лидблома и модель политико-управленческого цикла. Проанализировав достоинства и недостатки каждой, авторы делают вывод об имеющем место «кризисе» понимания эффективности работы государственного управления в России. А попытки перенести западное понимание эффективности управления на российскую почву без учёта трансформации целевых и ценностных установок этот кризис еще более углубляют. Для его разрешения предлагается комплексная трактовка эффективности государственного управления, позволяющая учитывать проблемы, которые появляются в государственном управлении при развитии т.н. бюрократического типа управления. Впрочем, по мнению авторов, это только «верхняя часть айсберга» проблем. Необходимо развитие новой модели критериев эффективности государственного управления .

Якунин В.И., кандидат политических наук;

Сулакшин С.С., доктор физико-математических наук, доктор политических наук, профессор

Тимченко А.Н., кандидат политических наук

Описанию эффективности государственного управления, как и собственно управления, посвящено множество научных работ . Тем не менее, стремление достичь указанную эффективность на практике продолжает сталкиваться с проблемами различного характера: кадровыми, экономическими, политическими и т.п. В особенности это верно, когда эффективность определяется для высшего управленческого звена в системе управления. При этом каждая отрасль научного знания понимает проблему эффективности по-своему. С экономической точки зрения достижение эффективности можно определить как механизм управления издержками или соотношением затрат на выпуск единицы товара (услуги). Подобный подход не чужд и управленческой науке, в которой эффективность можно трактовать как производную от издержек при достижении целей (как на уровне управленческих команд, так и на уровне организаций в целом, персональном и интерперсональном уровнях).

Помимо этих примеров, в большинстве случаев представления об эффективности, как и подходы к эффективности управления (и государственного управления как его части), только усложняется. Оценивая эффективность социальных систем, уже используют сложные системы показателей. В теориях групповой политики основными факторами, определяющими эффективность группового взаимодействия, являются : внешняя среда; тип задачи, поставленной перед группой; численность группы; руководство группой; технология группового принятий решений; взаимодействие между членами группы; мотивация в группе.

В результате в любой социальной системе оценка эффективности представляет собой проблему корреляции указанных параметров, причём их конечный список может отличаться от одной дисциплины к другой. Тем более сложной представляется проблема оценки эффективности процесса управления вообще, как и государственного управления в частности в связи с многозначностью и многовариантностью трактовок управления.

Понятие «управления» имеет множество трактовок, однако, большая их часть сводится к пониманию управления как направленного процесса воздействия (взаимодействия) различных сил, способных привести к изменению текущего состоянию их взаимодействия. Подобный подход к определению «управления» настолько широк, что не может не отражаться на последствиях, в результате чего последнее стало охватывать почти безбрежное количество самых разнокачественных явлений, отношений и процессов . Следует иметь в виду, что при осуществлении управленческого воздействия, как правило, некоторые характеристики субъекта и объекта направленного процесса управления коррелируют друг с другом, находя точки взаимного соприкосновения и изменения существующей ситуации или отношений. Современные российские теории управления, и принятия решений в частности, обходят эту особенность политического и экономического процесса, так как она требует изменения не только существующих моделей управленческого процесса, но и способа мышления людей, эту деятельность осуществляющих.

Учитывая особенности процесса управления, описанные выше, можно конкретизировать рассмотрение проблемы эффективности управления. Эффективность в социальных системах весьма многосоставное и многозадачное явление. Учитывая постоянное расширение процессов управления в трактовках социальных, политических, юридических наук, установить общеупотребительные критерии эффективности управления, государственного управления в частности, представляется весьма затруднительным. Если в чистом экономическом смысле эффективность проста и понятна, то в теориях управления её приходится считать свойством управленческой системы, что выливается потом в требование эффективности управления как основного фактора осуществления этого процесса. Проще говоря, эффективность считается непременным атрибутом деятельности управленческой системы, и изменения в системе управления, как и создание теоретических моделей этих изменений, создаются с целью повышения эффективности.

Выдвигая подобный тезис необходимо ответить на вопрос - если эффективность трудно оценить, то каким способом тогда можно ее достигать в процессе управления?

Обратимся к основному продукту как результату управленческой деятельности – решениям. Именно решения, принимаемые управленческой командой, могут полагаться в основу критериев её эффективности. Бесспорно, существуют и другие критерии, но, тем не менее, целесообразно ограничиться принятием решений, так как известно, что при изучении системы функционирования органов государственной власти и управления в высшем управленческом звене, формализованные решения представляют собой наиважнейший предмет для исследователей, как на теоретическом уровне, так и на уровне case - studies .

В современной политической науке существует несколько моделей процесса принятия политико-управленческих решений. Это рациональная модель Г. Саймона, инкрементальная модель Ч. Лидблома, модель политико-управленческого цикла . Рациональная модель принятия политико-управленческих решений Г. Саймона построена на рациональном переборе альтернатив решения и конечном выборе (причём deciding и doing являются равнозначными частями решения), выстроенной системе целеполагания организации, и выстроенной системе управления, предполагающей определённый образ поведения членов организации. Причём целеполагание также определяется рациональным путём, при этом процесс принятия решений в организации не прекращается. Рациональной модель названа именно в связи с всеобъемлющим рационализмом, при этом уровень иррационального отбора вариантов решений допускается только на нижем управленческом звене .

На основе теории Г. Саймона разработана и «классическая школа управления» (Classical School of Management). Это подход к управлению, основанный на идентификации общих принципов для их рационального использования в организации. Теоретики классической школы полагали, что можно отыскать лучшую систему организации путём определения основных функций бизнеса . Это убеждение привело к появлению функциональной и организационной структуры, которая и была принята как образец рационализации процесса управления и принятия решений в сфере осуществления исполнительной власти. Первая теория профессиональных управленцев в государственной сфере – бюрократов , была выдвинута М. Вебером. Под базу функциональной структуры организации управлением была подведена «рационализированная» бюрократия, безотносительно к типу и функциональной нагрузке организации. Рациональность этой бюрократии столь велика, что она не имеет собственных интересов, её цели совпадают с целями организации, и она обладает следующими характеристиками :

1. Четкое разделение труда, что приводит к появлению высококвалифицированных специалистов в каждой должности;

2. Иерархичность уровней управления, при которой каждый нижестоящий уровень контролируется вышестоящим и подчиняется ему;

3. Наличие взаимоувязанной системы обобщённых формальных правил и стандартов, обеспечивающих однородность выполнения сотрудниками своих обязанностей и скоординированность различных задач;

4. Дух формальной обезличенности, с которым официальные лица выполняют свои должностные обязанности;

5. Осуществление найма на работу в строгом соответствии с техническими квалификационными требованиями. Защищённость служащих от произвольных увольнений.

Следует важный вывод, возникающий при сравнении и наложении концепций рациональной модели принятия политико-управленческих решений, классической теории менеджмента и теории бюрократии М. Вебера. Эффективность государственного управления определяется возможностями органов государственной власти реагировать на факторы воздействия внешней среды, сохраняя при этом стабильность и устойчивость политической системы. Структура органов государственной власти в большинстве политических систем строго иерархизирована, специализирована и построена по бюрократической модели.

В результате эффективность государственного управления в данной ситуации определяется исключительно с позиций рационализации государственного управления, достигаемого за счёт специализации квалифицированного управленческого аппарата и формального разделения обязанностей. Эффективность управления и государственного управления в частности в этой модели оказывается внутренней заложницей системы, то есть именно отлаженная структура управления должна дать гарантии эффективности.

Поэтому логично, что Г. Саймон, Д. Смитбург, В. Томпсон предполагают небольшие отличия организации и функционирования органов исполнительной власти от бизнес-структур. С этой точки зрения правительственная администрация «обюрократизирована», а управление в частной фирме «носит деловой характер»; правительственная администрация политизирована, а управление в частной фирме – нет; правительственная администрация опутана формализмом, а управление в частной фирме – нет. Между крупными государственными и частными организациями гораздо больше сходства, чем различий . С этой позиции для проведения исследований в области административного управления можно использовать данные исследований организации и функционирования частных компаний, или еще более определенно этот подход настаивает, что проблемы эффективности государственного управления и эффективности работы крупных (это нужно подчеркнуть) корпораций на уровне высшего управленческого звена можно признать схожими.

Развитием рациональной модели Г. Саймона стал инкрементализм Ч. Линдблома. В основном, эта модель выросла на критике, что рациональный отбор вариантов жёстко привязан к структуре, следовательно, решения, вырабатываемые в пределах рациональной модели, должны быть предсказуемы. Но социально-политические системы постоянно эволюционируют, и, если рассматривать случай государственного управления и корпоративного управления в высшем управленческом звене, то ключевым моментом в принятии решения становится сохранение власти или влияния. В результате выстроенная структура принятия решений уже не обеспечивает необходимую предсказуемость. Более того, часть решений, направленных на сохранение власти или стабильности политической системы, могут приниматься и вовсе спонтанно.

Если рационализм единственным критерием эффективности управления предполагает решение, принятое по рационализированной процедуре, то инкрементализм пытается учитывать и влияние актора на принимаемое решение. Появляется необходимость учитывать не только цели управления. Вместе с политической составляющей возникает и ценностная составляющая, учёт которой в рациональных моделях невозможен. В результате разрывается связь между этапами рационального процесса принятия решений , а именно между поиском и разработкой стратегических целей, формулированием тактических целей, выбором из альтернатив (стратегий) для совершенствования тактических целей и процессом оценки результатов реализации решения.

Эффективность управления здесь зависит от учёта всех альтернатив, определяющих и корректирующих стратегические и тактические цели. Однако, в реальный условиях управленец просто не в состоянии перебрать все альтернативы. Более того, у него нет гарантий, что альтернативы сформулированы исчерпывающе, так как ситуация в системе постоянно изменяется. То есть не только решение является самоцелью и единственным критерием эффективности управления, но и изменяющиеся внешние условия, целевые и ценностные установки, которые также могут подвергаться коррекции и рассматриваться в различных ракурсах.

Инкрементальный подход ставит актора в позицию выработки не столько константной идеальной цели, сколько адекватного состоянию среды процесса политико-административного управления. Лица, принимающие решения, отслеживают только инкрементальные изменения в политической (экономической, социальной или др.) системе и проецируют их в модели управления, а также подвергают корректировке систему целеполагания и управленческих задач.

Цели и средства часто изменяются одновременно, вместе с административным процессом . Это в корне меняет точку зрения на представления об административном процессе в органах исполнительной власти. В рациональной модели принятия политических решений мы имеем дело со статическим политико-административным процессом, который имеет единственную единицу измерения - преобразующее поведение и образ действий лиц, принимающих управленческие решения. Основу инкрементальной модели, напротив составляет представление о политико-административном процессе как динамичном явлении, в рамках которого происходят значительные взаимовлияния не только на цели, средства и сам процесс, но и на его акторов, группы давления, структурирование политико-административного взаимодействия. Этим можно объяснить довольно высокую приспособляемость органов исполнительной власти к политической реальности, при формальном сохранении функционально-дивизионной модели организации управленческого процесса.

Однако, инкрементальные модели принятия решения не прижились на практике именно по причине потенциально низкой эффективности. Если рационализм стимулировал управленца к «выходу за пределы» управляемой им системы и потенциальное её совершенствование, хотя и в статике задач, целей и ценностей, то инкрементализм скорее стимулирует бездействие управленца. К тому же он излишне опирается на креативность лица, принимающего решение. В результате эффективность управления, особенно на уровне высшего управленческого звена при применении инкрементальной модели оставляет довольно много вопросов и необходимость дополнительного изучения основания и методик деятельности акторов в системе принятия политико-управленческих решений .

Отталкиваясь от недостатков описанных выше моделей были созданы, так называемые, циклические модели или модели политико-управленческого цикла (Policy Cycle Дж. Андерсона). Обобщённо модель состоит в том, что в процессе принятия решение проходит определённое количество этапов, от осознания проблемы, до её практической реализации. Этапы имеют следующие названия : Agenda setting (построение повестки дня); Policy formulation (формулирование альтернатив); Policy adoption (принятие (выбор) решения); Policy implementation (реализация решения); Policy evaluation (оценка результатов и изменение решения).

Несмотря на высокую интегративность моделей принятия политико-управленческих решений их описательная способность и методологический потенциал ограничены. Причина этого в недостаточном раскрытии потенциала эффективности. В рационализме эффективность государственного управления (и управления вообще) загонялась в рамки жёстких форм и процедур, в инкрементализме она была освобождена от «застывших форм», но сложность взаимодействий в политической системе помешала её раскрыться. Появилось слишком много факторов, необходимых к учёту при осуществлении государственного управления или политического управления на уровне высшего управленческого звена. В результате эффективность снова была ограничена, но уже циклическими интегративными формами, само применение которых отчасти гарантировало эффективность как принимаемых решений, так и, отчасти, процесса управления в целом.

Инструментально подобный подход к управлению компанией вполне удобен. Более того, он может быть признан эффективным (в смысле эффективности как имманентного свойства управления) в государственном управлении на уровне европейских стран и США, но на бюрократическом уровне он слишком сложен в рамках строгой вертикальной иерархии. Новые реалии как в системе государственного управления в РФ, развитие системы институтов гражданского общества, общая эволюция политической системы требует всё большей самоотдачи для выживания акторов в политическом пространстве. В результате, сложившихся рациональных, бюрократических механизмов принятия решений и государственного управления становится явно недостаточно. Это хорошо иллюстрирует постоянно проходящая в России административная реформа на различных уровнях государственного управления. Учёные по разному трактуют причины этого явления – внутреннее сопротивление аппарата, политические традиции, ненацеленность власти на реформы и т.п. Но наиболее общая причина остаётся константной – слабо развитая способность системы государственного управления отвечать на всё новые вызовы политической системы, всё более ярко выражающуюся трансформацию не только публично декларируемых целей и ценностей, но и целевых и ценностных установок управленческого аппарата.

Каким образом критерий эффективности реализуется в сегодняшнем контексте административной реформы? Обратимся к показателям, иллюстрирующим общие подходы к эффективности государственного управления, которые трансформируются административной реформой (табл.1).

С точки зрения развития системы органов государственной власти цели реформы заявлены благие, но характер изменений практически сразу же раскрывается на примере росписи задач в системе мониторинга эффективности административной реформы в соответствии с целевыми установками.

Таблица 1. Цели реформы государственного управления

*Стратегическая цель* : повышение эффективности государственного управления для обеспечения достижения целей социально-экономического развития
Цель 1: Создание оптимальной структуры и системы распределения функций ФОИВ для обеспечения эффективной работы органов госуправления и повышения качества госуслуг	Цель 2: Снижение уровня гос. регулирования в экономике	Цель 3: Повышение профессионализма, престижа и конкурентоспособности госслужбы	Цель 4: Повышение эффективности и результативности бюджетных расходов	Цель 5: Укрепление механизмов прозрачности и внешней подотчетности органов госуправления

Указанным целям отвечают некоторые задачи.

Цель 1.

Задача 1.1. Оптимизация структуры и численности государственного аппарата и подведомственных организаций

Задача 1.2. Оптимизация исполнения функций исполнительной власти на основе результатов функционального обзора

Задача 1.3. Оптимизация деловых процессов и внедрение административных регламентов и стандартов государственных услуг <…>

Цель 3 :

Задача 3.1 Создание условий для оптимального организационно-правового обеспечения государственной службы

Задача 3.2. Определение обязанностей, полномочий и мер ответственности госслужащих на основе должностных (служебных) регламентов

Задача 3.3. Внедрение новых методов планирования, финансирования, стимулирования и оценки деятельности госслужащих, рациональное использование ресурсов в системе госслужбы

Задача 3.4. Обеспечение открытости государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства

Задача 3.5. Применение эффективных методов подбора квалифицированных кадров для государственной службы, оценки результатов служебной деятельности госслужащих, а также создание условий для их должностного (служебного) роста (и т.д.) <…>

Цель 5.

Задача 5.1. Повышение прозрачности и открытости органов государственной власти

Задача 5.2. Усиление системы внешней подотчетности

Формулировки задач показывают подход к эффективности государственного управления, применяемый в ходе административной реформы и мониторинга её эффективности. Формулировки задач в приведённых «Целях» указывают на дальнейшее построение строго иерархизированной системы управленческого аппарата, селектирующего решения внутри себя, с константными целевыми установками. То есть при реформировании системы госуправления разработчики руководствовались системой преемственности государственной власти и работы управленческого аппарата. Однако, в этой модели, как показано выше, отсутствует динамика принимаемых решений, не учитывается креативность управленцев, нет трансформации целевого и ценностного полагания в системе государственного управления в соответствии с изменяющимися условиями внешней среды. Таким образом, реализуемая модель реформирования государственного управления изначально способствует сохранению существующей структуры и методик государственного управления без их существенной трансформации, что приводит к декларативности отдельных положений (в части целевых установок административной реформы).

Эффективность инкорпорирована не как имманентно присущий системе управления фактор, а в качестве движущей системы развития системы государственного управления и корпоративного управления на уровне высшего звена. Разработчики системы мониторинга эффективности административной реформы говорят и о западных методиках мониторинга: интегративные показатели SIGMA и GRICS . Первый показатель включает в себя оценку эффективности реформ государственного управления по следующим показателям: государственная служба; управление разработкой и реализацией политики; управление государственными расходами; контроль за международными финансовыми операциями; внешний аудит; государственные закупки.

Если практически все из показателей вполне формализуемы, то «управление разработкой и реализацией политики» относится к категории слабоформализуемых хотя и может быть индикатором с помощью экспертной оценки.

Второй показатель состоит из «6 индексов, отражающих 6 параметров государственного управления: право голоса и подотчетность; политическая стабильность и отсутствие насилия; эффективность правительства; качество законодательства; верховенство закона и контроль коррупции» . Здесь также предусмотрены оценки для слабоформализуемых параметров, что может свидетельствовать об активном использовании методик, сопровождающих применение политико-управленческого цикла. Более того, разработчики говорят об использовании показателей «второго поколения», в большей степени ориентированных на анализ эффективности работы сетей принятия решений, но в итоговом документе по мониторингу эффективности административной реформы слабоформализуемые параметры представлены в недостаточной степени.

Попытка перенести западный опыт и понимание эффективности работы государственного управления на российскую почву позитивна, но явно выделяются и некоторые проблемы. Во-первых, оценка эффективности административной реформы предполагает трансформацию без трансформации, то есть сохранение жёсткой структуры управления, которая обеспечит константность целевых и ценностных установок акторов системы государственного управления. Во-вторых, в системе мониторинга эффективности реформирования государственного управления показатели, предполагаемые для оценки использования более проработанных моделей принятия решений, применяются для оценки моделей принятия решений начального уровня. В результате применения подобных методов оценки эффективности при несовпадающих модельных условиях результаты мониторинга могут показать прямо противоположные результаты.

Таким образом, можно говорить об имеющем место «кризисе» понимания эффективности работы государственного управления в России. Применяемые методики соответствуют мировым стандартам, но применяются без оглядки на реальные модели принятия решений в сфере государственного управления, что загоняет понимание эффективности всё дальше и дальше в рамки рационального подхода, жёстко расписывающего полномочия, но не приспособленного для развития и учёта состояния внешней среды. Перефразируя Г. Саймона можно говорить о единственной ценности данной модели – решения для решений, управление для решений. Далее кризис усугубляется в попытках перенесения западного понимания эффективности управления без учёта трансформации целевых и ценностных установок на российской почве.

Указанный кризис лежит, прежде всего, в области практического государственного управления, где новации в России приживаются наиболее трудно. Для его разрешения необходимо разработать комплексную трактовку эффективности государственного управления, минимизирующую риск дальнейшего расширения бюрократических схем управления в Веберовском понимании и в понимании классической теории менеджмента. Центральным понятием модели может стать именно эффективность государственного управления, которая разворачивается как движущая сила развития управления, учитывающая изменчивость целей и ценностей, чувствительная к инкрементальным воздействиям внешней и внутренней среды, имеющая развитой механизм взаимодействия с управляемым социумом как в вертикальной плоскости, так и горизонтальной. Необходимо признать ценность доминирования структурного и процедурного управления, но выйти за его рамки для развития творческого потенциала лиц, принимающих решений.

Предлагаемая модель может выглядеть следующим образом (рис.1).

Рис.1. Структура модели интерпретация категории эффективность государственного управления.

Модель эффективности государственного управления ориентирована на его публичность. По этой причине эффективность трактуется как способность реализовать в рамках государственного управления публично заявленные цели и ценности. При этом не исключается их трансформация, а также динамика внутренних целевых и ценностных установок управленческой команды, которая разворачивается в методиках, применяемых для раскрытия критериев расширенного понимания эффективности.

Несмотря на то, что модель выглядит иерархичной, существуют многочисленные сетевые взаимодействия между критериями понимания эффективности. Адекватность и реалистичность, по сути, представляют собой требования формирования и управления целевыми и ценностными установками по отношению к внешней и внутренней среде политической системы. Безопасность обеспечивает стабильность функционирования в динамике изменчивости политического процесса. Профессионализм вбирает в себя методики принятия решений, обеспечения стабильности управляющей команды высшего звена. Социальный гуманизм – естественное требование управления в социальных системах, позволяющее отслеживать взаимовлияния управляющей и управляемых подсистем.

Естественно, предложенная трактовка эффективности не является всеобъемлющей и требует развития, но она позволяет учитывать проблемы, появляющиеся в государственном управлении при развитии т.н. бюрократического типа управления. Более того, она приближена к комплексному характеру и позволяет оценивать взаимовлияния управляющей и управляемой подсистем. Это взаимовлияние может быть оценено в динамике изменения целевых и ценностных установок, не исключается и управление ими. В работе предложена только «верхняя часть айсберга» проблем государственного управления, возникающих при его реализации. Для дальнейшей развёртки необходимо развитие новой модели критериев эффективности государственного управления.

Атаманчук Г. В. Управление - социальная ценность и эффективность. М.: 1995; Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М.: 1997.; Эффективность государственного управления., под ред. С. А Батчикова, С.Ю Глазьева: Пер. с англ. М.: 1998; Аганбегян А. Г Управление и эффективность М.: 1981; Кочетков А. Эффективность системы государственной власти // Власть, 1997, № 5; Эффективность государственной власти и управления в современной России. под ред. Игнатова В., Р-на-Дону: 1998; Питерс Т., Уотермен Р. В поисках эффективного управления: Пер. с англ. М.: 1986; Мескон М.Х, Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента: Пер. с англ. – М.: Дело, 1998. и др.

Глоссарий. ru: словари по общественным наукам.// Yandex.ru,

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. – М.: Юрид. Лит., 1997. – с.21.

См. - Simon H. Administrative Behavior: A Study of Decision - Making Process in Administrative Organizations. New York , 1997

Линдблом Ч., Политика и рынки. Политико-экономические системы мира., М.: Институт комплексный стратегических исследований, 2005.

Подробнеео Policy Cycle - Anderson J. Public Policymaking: An Introduction. Boston , 1994.

Вбуквальномпереводе – решениеидействие.

Simon H. Administrative Behavior: A Study of Decision - Making Process in Administrative Organizations. New York , 1997. - p .2.

Мескон М.Х, Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента: Пер. с англ. – М.: Дело, 1998. – с.759.

Мескон М.Х, Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента: Пер. с англ. – М.: Дело, 1998. – с.367.

Саймон, Г. и др. Менеджмент в организациях: Сокр. пер. с англ. с 15 изд. – М.: Экономика, 1995. – с.27.

Smith G. and May D. - The Artificial Debate between Rationalist and Incrementalist Models of Decision-Making.// Policy and Politics, 8, 1980. – p.198.

Цит. по - Smith G. and May D. - The Artificial Debate between Rationalist and Incrementalist Models of Decision-Making.// Policy and Politics , 8, 1980. – p .199.

Дальнейшее совершенствование и развитие указанных моделей представлено в mixed - scanned модели Ф. Этзони и normative - optimum модели И. Дрора. В рамках данной статьи описанием этих моделей можно пренебречь, так как в них развиваются уже указанные эволюционные факторы эффективности управления и государственного управления в частности. Требование « экстрарациональности » выдвигаемое последней может быть интерпретировано как необходимость управления ценностными установками в процессе принятия решений для нового понимания эффективности государственного управления, но прямых ссылок на это у автора нет.

См. - Anderson J. Public Policymaking: An Introduction. Boston , 1994.

Добролюбова Е.И., Показатели эффективности реформ государственного управления в России./ Политанализ. ru ,

Федеральные органы исполнительной власти

Формулировки задач приведены в соответствие с Программой «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 – 2005 гг.)»

Подробнее см. Добролюбова Е.И., Показатели эффективности реформ государственного управления в России./ Политанализ. ru , <

ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Проблемы эффективности государственного управления в первом ряду тех, которые находятся в центре внимания современной науки и практики. Подтверждением тому, в частности, служит энциклопедический труд американских ученых и специалистов - “Эффективность государственного управления” (Marcel Dekkerins. 1992. М. 1998). Анализу этой проблемы посвящены работы ученых Северо-Кавказской академии государственной службы “Проблемы эффективности государственной власти и управления в современной России”. Ростов н/Д. 1998. Вып. 1, 2; “Эффективные технологии в системе государственного и муниципального управления”. Майкоп - Ростов н/Д. 1999; Игнатов В.Г., Понеделков А.В., Старостин А.М. Эффективность государственной службы //Государственная служба: теория и организация. Ростов н/Д.: Феникс. 1998, и др. Вопросы “измерения” эффективности рассматриваются в курсе лекций Г. Атаманчука “Теория государственного управления”. М. 1997. Авторы, в том числе зарубежные, подчеркивают значительную актуальность проблемы для современной России. Нельзя не согласиться, например, с высказыванием проф. М. Хольцера в предисловии к изданию на русском языке названного труда: “Будущее демократических структур власти в России на всех уровнях во многом зависит от их способности обеспечить в условиях жестко ограниченных ресурсов удовлетворение самых насущных потребностей отдельных граждан и общества в целом”... Долгосрочный характер и стабильность позитивных перемен определяется реальным повышением производительности... тем, что эффективнее работают государственные структуры, предоставляющие населению разнообразные услуги, тем... насколько в действительности удается любым организациям, декларирующим своей целью “служение интересам народа”, получать реальные конечные результаты, на основании которых можно судить о достижении поставленной цели” /1/.

В данной главе предстоит выяснить круг вопросов, составляющих содержание проблемы эффективности государственного управления; обобщить некоторые имеющиеся в литературе наработки и попытаться разобраться в вопросах, еще недостаточно освещенных.

1. Понятие эффективности государственного управления, ее критерии

Содержание понятия “эффективность деятельности” вообще известно - это обозначение любой деятельности, включая управленческую, как производительной, продуктивной, результативной. В экономической науке обстоятельно разработана категория экономической эффективности и соответствующие критерии ее оценки. В современном менеджменте сделано то же самое применительно к управлению организацией (фирмой) в условиях рыночной конкуренции. Они могут быть использованы при определении рассматриваемого нами понятия эффективности государственного управления.Однако полной экстраполяции (перенесения) признаков понятий экономической или управленческой эффективности быть не может.

Проблема - в особенности государственного управления как деятельности, отличающейся от других видов управления прежде всего тем, что она осуществляется при помощи государственной власти и государственными органами. Тем также, что, как отмечалось, приоритетную роль здесь играет политическое руководство, политика, являющаяся концентрированным выражением общественных интересов социальных групп и граждан. Поэтому содержательное определение понятия “эффективность государственного управления” и ее критериев не есть технологическая операция, скажем, по модели: “затраты - выпуск”, а представляет собою элемент управляющей деятельности политического субъекта, несущий в себе некоторый политический аспект.

из них отражает специфические признаки государственного управления с аспектом политического. “Общественные цели” - в конечном счете - это политически значимые цели; “результаты” - объекты, услуги, процессы, связанные с удовлетворением общественных потребностей и интересов (выраженных в политике); “государственные ресурсы” - экономический, социальный, политический, идеологический и информационный капиталы, регламентированные государством как в плане общественной целесообразности и возможности, так и правовой обоснованности.

Специфическое содержание понятия “эффективность государственного управления” можно также определить через модель - соотношение “вход-выход”, характеризующую деятельность политической системы в целом и подсистемы управления кака ее части. На “входе” системы: требования общества (управляемого объекта), обусловливающие принятие соответствующих решений, и поддержка управляющего субъекта - легитимность (доверие общества) и ресурсы, которыми располагает государство для реализации возможных решений. На “выходе”: реальное изменение объекта как следствие осуществленных решений и достижения целей управляющего субъекта (системы). Внутри системной модели “вход-выход” формируются и действуют подсистемы, дублирующие системную в применении к анализу эффективности как внутренней управленческой деятельности отдельных органов государства по отношению к другим органам, так и внешней - по отношению к обществу или его части. В таком контексте используются понятия: “частичная эффективность” и “полная эффективность”. Первая характеризуется показателями результативного решения части проблем, отдельных составляющих общей цели; вторая - показателями успешного решения всего комплекса проблем, образующих общую, конечную цель управляющего субъекта. Для системы государственного управления в целом рассматриваемое понятие трактуется преимущественно как “полная эффективность”.

Определив понятие “эффективность государственного управления” , необходимо перейти к выяснению основного вопроса - о критериях эффективности. В нем - суть проблемы.

Понятие “критерий эффективности” государственного управления обозначает признак или совокупность признаков, на основании которых оценивается эффективность системы управления в целом, а также отдельных управленческих решений. Стержневым элементом данного понятия является термин “оценка”. Его специфический смысл предопределяет неоднозначность процедуры оценивания людьми результатов и последствий одних и тех же действий и решений управляющего субъекта.

Оценка эффективности государственного управления необходима как для государственных органов власти, так и для общества. Обществу она позволяет контролировать качество деятельности государственных институтов. А руководителям и государственным служащим нужна для самоконтроля, для усовершенствования управленческого процесса. Проблема оценки эффективности - это проблема анализа управленческой деятельности и принимаемых решений.

Оценка как ядро понятия “критерий эффективности” - термин, производный от понятия “ценность”. Последний указывает на общественное значение тех или иных явлений (социальных и природных). Объектами оценки выступают разнообразные результаты управленческой деятельности: жизненные средства, виды общественных отношений, процессы, конкретные акты деятельности и пр. Они именуются “предметными ценностями”. Объекты оцениваются, т.е. определяется их общественное значение, в соответствии с идеалами, принципами, целями, концепциями, нормами и т.д. Данные явления относятся к числу “субъективных ценностей”. Их следует отличать от “предметных ценностей” (объектов оценивания).

Каждой политической системе присуща своя система и иерархия ценностей, объективно обусловленные основами бытия государства и интересами общества. Система ценностей есть плод коллективного исторического творчества данного сообщества людей, отражающая результат взаимодействия политического сообщества со средой, а также социальных взаимоотношений между его членами. Система ценностей конкретного политического союза (государства) не охватывает все их многообразие, существующее в социальном мире (например, моральных, эстетических, научных, да и политических). Она слагается из тех, наиболее значащих для существования и функционирования политического союза ценностей, которые зафиксированы в конституционных основах государственного строя, в идеологии, политических принципах и целях государства, воплощаются в политической стратегии, а также в принципах, концепциях и целях деятельности управляющего субъекта.

Базовые ценности современного Российского государства - это политическая демократия (народовластие), суверенитет государства, его целостность и безопасность, правовой закон, политические и социальные права и свободы человека, свободный труд, основанный на многообразии собственности на средства производства, плюрализм и др. Известно, что миллионами россиян признаются многие другие, традиционные ценности. К примеру, социальная справедливость, соборность (коллективизм), православные ценности.

Все они заложены в критериях определения эффективности главных направлений деятельности государства, принимаемых правящим субъектом решений. Формулируемые правящими элитами и политическими лидерами, проверенные историческим опытом и закрепленные правом базовые ценности обретают общезначимый, объективный характер по отношению к членам общества и к управляющим субъектам. Чем меньше разрыв между официально провозглашенными ценностями и действующими правилами “игры” управляющих, тем реальней эффективность управления.

В основе критериев эффективности - принципы государственного управления, поскольку они являются объективно обусловленными нормативными требованиями, выработанными практикой социального и государственного управления, и средствами регулирования связи между целями и результатами управленческой деятельности. Принципы выражают требования объективных законов управления; их действие связано с реализацией функций системы управления и стимулирует инициативу и самодеятельность управляемых масс. Какой бы из рассмотренных ранее принципов управления мы ни взяли, будь то принцип экономии энтропии или ограниченной рациональности, единства централизации и децентрализации власти и управления, демократизма и легитимности решений, каждый может выступать критериальным признаком оценивания эффективности.

Критерии эффективности государственного управления формируются на базе системы субъективных ценностей, выраженных в идеологии общественно-государственного строя, в стратегических целях правящего субъекта - политическом курсе, в концепциях, политических установках и нормах системы управления, за которыми стоят общие национально-государственные интересы. Зачастую за таковые выдаются интересы господствующих классов или доминирующих национально-этнических групп. Сказанное объясняет относительность оценочных критериев эффективности, зависимость их прежде всего от типа политической системы, а также конкретно-исторических условий, в которых она функционирует. Ценности, цели, концепции, принципы государственного управления, нормативная база системы управления, наконец, общественные потребности и интересы - все эти элементы критериев эффективности государственного управления представляют собою переменные, обусловленные общественно-государственным строем, политическим режимом и конкретной средой (исторической и природной), в которой живет данное политическое сообщество. В совокупности они составляют механизм реагирования поведения государства как сообщества людей на изменения внешней среды и внутреннего его состояния, систему контроля над внешними и внутренними процессами изменений. Чем шире сфера контроля, т.е. рационального влияния, тем выше эффективность управления. Но контроль, рациональное управление обществом и средой не может расширяться до бесконечности. Предел ему - естественная самоорганизация общества. Об этом мы уже писали в предшествующих главах. Способность государственного субъекта сочетать целенаправленное воздействие на социум с реализацией его свойства к самоорганизации - один из универсальных показателей эффективности управления.

Оценка эффективности государственного управления в теоретическом аспекте есть процедура сравнения результатов тех или иных решений с критериальными признаками, воплощающими официально признанные ценности, интересы, цели и нормы. Процедура оценивания - это одновременно процесс выявления противоречия между субъективным и объективным факторами управления. Такие противоречия вполне естественны: невозможно (да и нет необходимости) полностью учесть в целях и стратегиях, проектах и планах всего многообразия объективных тенденций и потребностей, интересов и запросов общества, а также предусмотреть влияние постоянно меняющихся ситуаций. Решения фиксируют определенную дистанцию. Между сущим и должным, действительным и желаемым, реализованными и потенциальными возможностями государства и общества. Противоречия между достигнутыми результатами и нереализованными возможностями, между использованными и невостребованными ресурсами, между показателями на входе и на выходе управляющей системы детерминируются неадекватностью целей и средств масштабу реальных возможностей и объективных потребностей, а также объему запасов ресурсов.

Соответствие результатов решений ценностям и целям системы, общественным потребностям, интересам и потенциальным возможностям их удовлетворения не наступает спонтанно. Оно достигается повышением уровня функционирования всей системы управления, адекватностью принципов, форм, методов и стиля принятия и реализации решений объективному фактору и нормативно-ценностной базе управления.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине: Система государственного и муниципального управления

на тему: Эффективность государственного и муниципального управления

Введение

1.1 Понятие эффективности управления

1.3 Критерии и показатели эффективности государственного управления

2. Эффективность государственного и муниципального управления в России

2.1 Оценка эффективности муниципального управления

2.2 Оценка эффективности государственного управления

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Описанию эффективности государственного управления, как и собственно управления, посвящено множество научных работ. В сфере государственного управления ключевым фактором, отрицающим или оправдывающим конкретные методы и формы деятельности, традиционно считается эффективность. Поэтому большинство частных проблем реализации государственного управления можно объединить в одну, наиболее общую и актуальную как на региональном, центральном (федеральном), так и на межгосударственном уровнях - проблему эффективной организации работы системы административно-государственного управления.

Актуальность темы курсовой работы связана с тем, что современный этап развития России характеризуется повышенным вниманием к проблеме эффективности государственной власти и управления. Данной проблеме посвящены научные исследования, ее обсуждают по телевидению, в среде чиновников и политиков. Материалы Посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ также содержат постановку задач в этой области. Между тем, очевидна и сложность построения стабильной и эффективной системы государственного управления в современной России. . Тем не менее, стремление достичь указанную эффективность на практике продолжает сталкиваться с проблемами различного характера: кадровыми, экономическими, политическими и т.п. В особенности это верно, когда эффективность определяется для высшего управленческого звена в системе управления.

Целью курсовой работы является определение эффективности государственного и муниципального управления в России. Для этого необходимо решить следующие задачи:

Раскрыть понятие «эффективность» управления

Рассмотреть показатели и критерии эффективности управления

Рассмотреть оценку эффективности муниципального управления

Рассмотреть оценку эффективности государственного управления

1. Содержание и с ущность эффективности управления

1.1 Понятие эффективности управления

В сфере государственного управления ключевым фактором, отрицающим или оправдывающим конкретные методы и формы деятельности, традиционно считается эффективность. Поэтому большинство частных проблем реализации государственного управления можно объединить в одну, наиболее общую и актуальную как на региональном, центральном (федеральном), так и на межгосударственном уровнях - проблему эффективной организации работы системы административно-государственного управления. Вследствие своей практической и теоретической значимости, проблемы, связанные с концептуализацией понятия эффективности государственного управления, разработкой методов повышения эффективности и ее измерения, подробно рассматриваются практически во всех общественных науках. Более того, эти проблемы стали ключевым предметом исследования отдельных научных дисциплин (например, экономики общественного сектора или муниципального менеджмента). Однако любая наука (точнее, любой исследователь, работающий в рамках той или иной научной парадигмы) рассматривает эти проблемы под специфическим углом зрения. Само понятие эффективности, благодаря присущей ему многоаспектности, имеет множество трактовок и толкований. Безусловно, выбор одного из них или создание нового будет зависеть от целей конкретного анализа, уровня этого анализа и, наконец, избранной методологии. Так, в микроэкономике под эффективностью часто понимают производственную функцию, описывающую зависимость затрат и выпуска, или же достижение наибольшего объема производства товаров и услуг с применением ресурсов определенной стоимости. В административной теории наряду с экономической составляющей понятия эффективности («отношение объема предоставленных услуг к стоимости (объему) ресурсов, необходимых для предоставления данного объема услуг» часто также и техническую (или организационную) составляющую, определяемую с позиций целедостижения. Техническая эффективность означает степень соответствия государственных служб потребностям, знаниям и ресурсам их клиентов, т.е. отражает соответствие управленческой организации внешним условиям. Исторически, в процессе смены одной доминирующей научной парадигмы другой, понятие эффективности изменялось и постепенно приобретало все более широкий круг толкований. Процесс расширения и, усложнения значений этого понятия был особенно заметен в ходе методологических изменений внутри организационной теории и теории государственного управления. Приверженцы «классической школы» нередко трактовали «эффективность» как достижение формальных целей, заранее установленными методами в конкретные сроки. Однако такой механистический подход к концептуализации понятия эффективности предполагал, что цели организации четко установлены и измеряемы и для достижения этих целей используются стандартные методы. Этот подход оказался уместен лишь для анализа эффективности простых организаций, персонал которых подчинен четким правилам и выполняет простые рутинные операции. Простая организация с жесткой иерархической структурой и, обычно, сильными патерналистскими традициями предъявляла работнику элементарные требования: быть лояльным и выполнять работу в установленные сроки указанным свыше способом. Это прекрасно понимали приверженцы механистического, ценностно-нейтрального отношения к анализу эффективности организаций, начиная с Фредерика Тэйлора и Макса Вебера, когда стремились избежать в своих исследованиях рассмотрения этических, политических или психологических факторов. В традиционной, или «классической», парадигме административной политики, базирующейся на принципах, изложенных в работах Ф. Тэйлора, В. Вильсона и М. Вебера, акцент на эффективность работы аппарата государственного управления является решающим. Эффективность в данном случае носит объективный, неличностный характер и основывается на трех методологических установках: отделении администрирования от политики, признании того, что «в каждом элементе любой работы всегда существует один метод и один способ исполнения, который быстрее и лучше, нежели все остальные» , и, наконец, признание бюрократической организации как наиболее эффективной для внедрения научных принципов управления. Классик американской административной науки Дуайт Уалдо прямо указывал на детерминацию роста всеобщего интереса к феномену эффективности процессом перехода от условий деятельности организаций XIX в. к условиям деятельности организаций XX в. «На стыке веков, однако, стало очевидно, что мораль, несмотря на всю желательность, недостаточна. Демократия должна быть состоятельной, способной. Граждане должны быть активны и бдительны. Государственная машина не должна терять время, деньги и энергию. Расточительное использование наших ресурсов следует исправлять. Если наши благие намерения терпят крах из-за неэффективности, тогда, следовательно, неэффективность и есть главный порок». При этом эффективность постепенно стала своеобразным фетишем, своего рода божеством для администраторов и политиков. Г. Саймон писал, что эффективность по сути является «modus operendi организации» и часто используется как виртуальный синоним, задача административной теории состоит в том, чтобы определить, «каким образом организация должна быть сконструирована, чтобы выполнять работу эффективно». Такой подход определял главными инструментами изменений в организациях (и соответственно инструментами повышения эффективности их работы) административное распоряжение, приказ, способный рационализировать действия персонала (например, установить «эффективную» структуру или упразднить «неэффективную»). Сузив базу для непредсказуемых, случайных действий индивидов, директивный способ управления, по мнению приверженцев технократического, или механистического, подхода, позволял наилучшим образом производить «количественную рационализацию», облегчая тем самым процесс измерения эффективности, который осуществлялся с помощью простых показателей в системе затрат / выпуска. Таким образом, при механистическом подходе к теории и практике организации эффективной работы персонала фактически не затрагивались психологический, социальный и политический аспекты эффективности (последний намеренно опускался, поскольку в основе традиционных административных моделей лежал принцип четкого разделения компетенции политиков и администраторов). Все внимание исследователей и управленцев-практиков было обращено на техническую сторону управленческого процесса внутри организации, роль факторов внешней среды при этом опускалась. Постепенно противоречия идеальных бюрократических моделей и реальной управленческой практики, а значит противоречия между предписываемыми и реальными результатами деятельности государственного управления стали столь очевидными, что потребовалась корректировка управленческой парадигмы, включение в нее более широкого круга аспектов управленческой деятельности. «Школа человеческих отношений» отвергла механистическое понимание эффективности, определяемой через формальное достижение целей, как слишком упрощенное и не соответствующее практике. Эффективность стала трактоваться как сложное, комплексное явление, определяемое по ряду критериев: степени удовлетворения персонала организации своей работой и ее результатами, уровню текучести кадров в организации, мотивации персонала и др. В этом случае к условиям эффективности кроме лояльности, подчинения и четкого знания процедуры выполнения операций относится также и осознанное удовлетворение работой и условиями труда, межличностными отношениями, сложившимися в коллективе. Иными словами, в исследование феномена эффективности были включены социально-психологические факторы и неформальные связи внутри организации. Однако здесь скрывалась опасность другого рода. Чрезмерная актуализация психологических факторов, построение концепции эффективности на основании иерархии потребностей ограничивали ее применимость сферой межиндивидуальных отношений внутри организации и вследствие этого чрезмерно упрощали оценку реальных управленческих процессов. Пренебрежение формальными аспектами деятельности организаций, проблемами иерархии власти (своеобразная реакция отторжения на предшествующий технократический, или механистический, подход к управлению) привело к неадекватности данного подхода относительно анализа деятельности сложноорганизованных систем. И здесь приходится полностью согласиться с М. Крозье, который выступил за конструктивный синтез этих двух научных подходов, неправомерность актуализации лишь одной из сторон деятельности организаций: либо формальной, либо неформальной. Представители кибернетического, а затем и синергетического подходов к анализу эффективности сделали это понятие более сложным, постаравшись при том избежать как индивидуалистического, так и структурного детерминизма. Исходным пунктом их методологий стала открытость и сложность организаций, их активное взаимодействие со средой, система обратной связи. Иными словами, отвергалась простота, закрытость, линейность организаций, присущая механистическим моделям, а также индивидуализм, атомистичность и чрезмерный психологизм, характерные для теоретических разработок представителей школы человеческих отношений.

Определение эффективности и выявление результатов управления социально-экономическими системами остается одной из наименее исследованных областей науки управления. Еще больше сложностей этот вопрос вызывает в практической деятельности органов власти и управления. Вместе с тем совершенно очевидно, что оценка эффективности представляет чрезвычайную практическую ценность, поскольку позволяет подсчитать, насколько правильно выбраны направления деятельности и какой результат она приносит. Ориентация на конечные результаты (предвидение в деятельности ее результатов, расчет каждого действия и формирование центров ответственности за конечные результаты, которые наделяются соответствующими полномочиями и самостоятельностью, но при условии достижения заранее оговоренных результатов) становится подлинным веянием времени и встречается не только в финансовом менеджменте, но и входит в качестве основополагающего компонента во многие современные концепции управления.

1.2 Содержание понятия «эффективность государственного управления»

Рациональное и эффективное государственное управление требует связанности целей, средств и результатов их реализации, так как только оно создает кругооборот в системе государственного управления, рождает к нему доверие общества, людей и стимулирует управленческие процессы. Место и роль государственного управления в механизме «разделения труда» определялись следующими характеристиками: государственное управление - конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти; государственное управление - деятельность исполнительно-распорядительного характера. Основным направлением ее является исполнение, т.е. проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически-властных полномочий (распорядительство); государственное управление - прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно-распорядительные органы государственной власти или же органы государственного управления; государственное управление - исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Непосредственность такого руководства обусловлена тем, что именно в ведении (организационном подчинении) органов государственного управления находилась основная масса объектов собственности, выражая тем самым качество государства как собственника основных средств производства; государственное управление - подзаконная деятельность, осуществляемая «на основе и во исполнение закона»; она вторична по отношению к законодательной деятельности. Такова обобщенная характеристика государственного управления, к которой можно добавить и некоторые иные специфические его признаки, в числе которых: вертикальность (субординарность, иерархичность) системы исполнительно-распорядительных органов; реализация принадлежащих этим субъектам юридически-властных полномочий в административном, т.е. во внесудебном порядке; предусмотренная действующим законодательством возможность административного правотворчества (сочетание правоприменения с правоустановлением); включение в механизм (систему) государственного управления не только исполнительно-распорядительных органов, но и всех иных звеньев управленческого аппарата (например, администрации государственных предприятий) и т.п. В таком понимании органы государственного управления рассматривались в качестве исполнительного аппарата государственной власти или государственной администрации, являющейся основным звеном практической реализации законодательства, а также иных правовых актов органов государственной власти, т.е. Советов различных уровней. В своих основных организационных проявлениях эти органы были «привязаны» прямо или опосредствованно к системе Советов народных депутатов. Содержание понятия “эффективность деятельности” вообще известно - это обозначение любой деятельности, включая управленческую, как производительной, продуктивной, результативной. В экономической науке обстоятельно разработана категория экономической эффективности и соответствующие критерии ее оценки. В современном менеджменте сделано то же самое применительно к управлению организацией (фирмой) в условиях рыночной конкуренции. Они могут быть использованы при определении рассматриваемого нами понятия эффективности государственного управления. Однако полной экстраполяции (перенесения) признаков понятий экономической или управленческой эффективности быть не может. Проблема - в особенности государственного управления как деятельности, отличающейся от других видов управления прежде всего тем, что она осуществляется при помощи государственной власти и государственными органами. Тем также, что, как отмечалось, приоритетную роль здесь играет политическое руководство, политика, являющаяся концентрированным выражением общественных интересов социальных групп и граждан. Поэтому содержательное определение понятия “эффективность государственного управления” и ее критериев не есть технологическая операция, скажем, по модели: “затраты - выпуск”, а представляет собою элемент управляющей деятельности политического субъекта, несущий в себе некоторый политический аспект. “Общественные цели” - в конечном счете - это политически значимые цели; “результаты” - объекты, услуги, процессы, связанные с удовлетворением общественных потребностей и интересов (выраженных в политике); “государственные ресурсы” - экономический, социальный, политический, идеологический и информационный капиталы, регламентированные государством как в плане общественной целесообразности и возможности, так и правовой обоснованности. Специфическое содержание понятия “эффективность государственного управления” можно также определить через модель - соотношение “вход-выход”, характеризующую деятельность политической системы в целом и подсистемы управления кака ее части. На “входе” системы: требования общества (управляемого объекта), обусловливающие принятие соответствующих решений, и поддержка управляющего субъекта - легитимность (доверие общества) и ресурсы, которыми располагает государство для реализации возможных решений. На “выходе”: реальное изменение объекта как следствие осуществленных решений и достижения целей управляющего субъекта (системы). Внутри системной модели “вход-выход” формируются и действуют подсистемы, дублирующие системную в применении к анализу эффективности как внутренней управленческой деятельности отдельных органов государства по отношению к другим органам, так и внешней - по отношению к обществу или его части. В таком контексте используются понятия: “частичная эффективность” и “полная эффективность”. Первая характеризуется показателями результативного решения части проблем, отдельных составляющих общей цели; вторая - показателями успешного решения всего комплекса проблем, образующих общую, конечную цель управляющего субъекта. Для системы государственного управления в целом рассматриваемое понятие трактуется преимущественно как “полная эффективность”.

1.3 Критерии и показатели эффективности государственного управления

Оценка эффективности государственного управления необходима как для государственных органов власти, так и для общества. Обществу она позволяет контролировать качество деятельности государственных институтов. А руководителям и государственным служащим нужна для самоконтроля, для усовершенствования управленческого процесса. Проблема оценки эффективности -- это проблема анализа управленческой деятельности и принимаемых решений.

Оценка как ядро понятия “критерий эффективности” -- термин, производный от понятия “ценность”. Последний указывает на общественное значение тех или иных явлений (социальных и природных). Объектами оценки выступают разнообразные результаты управленческой деятельности: жизненные средства, виды общественных отношений, процессы, конкретные акты деятельности и пр. Они именуются “предметными ценностями”. Объекты оцениваются, т.е. определяется их общественное значение, в соответствии с идеалами, принципами, целями, концепциями, нормами и т.д. Данные явления относятся к числу “субъективных ценностей”. Их следует отличать от “предметных ценностей” (объектов оценивания).

Базовые ценности современного Российского государства -- это политическая демократия (народовластие), суверенитет государства, его целостность и безопасность, правовой закон, политические и социальные права и свободы человека, свободный труд, основанный на многообразии собственности на средства производства, плюрализм и др. Известно, что миллионами россиян признаются многие другие, традиционные ценности. К примеру, социальная справедливость, соборность (коллективизм), православные ценности.

В основе критериев эффективности -- принципы государственного управления, поскольку они являются объективно обусловленными нормативными требованиями, выработанными практикой социального и государственного управления, и средствами регулирования связи между целями и результатами управленческой деятельности. Принципы выражают требования объективных законов управления; их действие связано с реализацией функций системы управления и стимулирует инициативу и самодеятельность управляемых масс.

Критерии эффективности государственного управления формируются на базе системы субъективных ценностей, выраженных в идеологии общественно-государственного строя, в стратегических целях правящего субъекта -- политическом курсе, в концепциях, политических установках и нормах системы управления, за которыми стоят общие национально-государственные интересы. Зачастую за таковые выдаются интересы господствующих классов или доминирующих национально-этнических групп. Сказанное объясняет относительность оценочных критериев эффективности, зависимость их прежде всего от типа политической системы, а также конкретно-исторических условий, в которых она функционирует. Ценности, цели, концепции, принципы государственного управления, нормативная база системы управления, наконец, общественные потребности и интересы -- все эти элементы критериев эффективности государственного управления представляют собою переменные, обусловленные общественно-государственным строем, политическим режимом и конкретной средой (исторической и природной), в которой живет данное политическое сообщество. В совокупности они составляют механизм реагирования поведения государства как сообщества людей на изменения внешней среды и внутреннего его состояния, систему контроля над внешними и внутренними процессами изменений. Чем шире сфера контроля, т.е. рационального влияния, тем выше эффективность управления. Но контроль, рациональное управление обществом и средой не может расширяться до бесконечности. Предел ему -- естественная самоорганизация общества. Об этом мы уже писали в предшествующих главах. Способность государственного субъекта сочетать целенаправленное воздействие на социум с реализацией его свойства к самоорганизации -- один из универсальных показателей эффективности управления.

Оценка эффективности государственного управления в теоретическом аспекте есть процедура сравнения результатов тех или иных решений с критериальными признаками, воплощающими официально признанные ценности, интересы, цели и нормы. Процедура оценивания -- это одновременно процесс выявления противоречия между субъективным и объективным факторами управления. Такие противоречия вполне естественны: невозможно (да и нет необходимости) полностью учесть в целях и стратегиях, проектах и планах всего многообразия объективных тенденций и потребностей, интересов и запросов общества, а также предусмотреть влияние постоянно меняющихся ситуаций. Решения фиксируют определенную дистанцию. Между сущим и должным, действительным и желаемым, реализованными и потенциальными возможностями государства и общества. Противоречия между достигнутыми результатами и нереализованными возможностями, между использованными и невостребованными ресурсами, между показателями на входе и на выходе управляющей системы детерминируются неадекватностью целей и средств масштабу реальных возможностей и объективных потребностей, а также объему запасов ресурсов.

Описанная процедура оценки эффективности управления позволяет понять ее отличие от реализации контрольной функции. Включая элемент контроля (установление соответствия результата исполнения решения намеченным целям), процесс оценивания им не исчерпывается, ибо главное здесь -- показатель того, насколько решение соответствовало миссии, функциям и целям данного государственного органа, а также интересам государства и общества, их возможностям и объективным потребностям; в какой мере затраченные усилия реализованы в осуществленных изменениях управляемого объекта.

В зависимости от того, что признается за основной признак эффективности, различаются три группы критериев: ценностно-рациональный, целерациональный и прагматический (данные критерии рассмотрены в Таблице №1). Определение эффективности управления по признаку соответствия результатов решений и их последствий признанным государством ценностям, выраженным в политической стратегии, мы называем ценностно-рациональным критерием. Если в качестве показателя эффективности управления принимается соответствие результатов исполнения решения поставленным целям, практическим задачам, выраженным в государственных программах и планах, то такой критерий называется целерациональным. Измерение эффективности управления по типу -- “затраты-выпуск” или “затраты-результат” характеризует прагматический критерий.

Вид критерия	Объекты оценивания (предметные ценности)	Признаки эффективности	Критерии оценки
Ценностно-рациональный	политическая стратегия, государственные программы, планы, социально-политические и экономические концепции, принципы, методы управления;	уровень осуществления основных функций государственного управления (сохранение системы, обеспечение целостности общества, прав и свобод граждан и др.); уровень рациональности решений, их легитимности, демократизм, свобода выбора;	соответствие результатов и последствий решений государственным ценностям, принципам, общественным интересам;
Целерациональный	государственные программы, планы, принципы деятельности управления, организационные структуры, формы, методы, нормы и стиль управленческой деятельности, правовое и информационное обеспечение, способы артикуляции интересов государства и граждан, защиты их, объем и виды услуг и т.д.	полнота осуществления поставленных целей, уровень рациональности решений, легитимность, демократизм, законность, компетентность, информационное обеспечение, методы стимулирования участия граждан в управлении, степень свободы выбора, общественная цена выбора, рациональность использования всех видов капитала, инновационность решений	соответствие решений функциональным целям и задачам государственного субъекта, его статусу и полномочиям, правовому порядку, общественным потребностям и интересам, достижение оптимальных результатов в рамках регулируемых государственных ресурсов; соответствие решений ожиданиям конкурирующих социальных групп
Прагматический	непосредственные результаты изменения управляемых объектов	общественная полезность, экономическая, социально-политическая выгода, рациональность использования ресурсов, инновационность решений, их оперативность, простота, созидательность методов управления.	получение оптимальных результатов при минимальных затратах ресурсов, оценка по модели “затраты- выгода”.

Рассмотренные критерии эффективности государственного управления являются общими, в том смысле, что могут применяться при оценке решений, относящихся к деятельности управляющего субъекта в любой сфере общественной жизни. Вместе с тем каждый из видов критериев приложим к анализу решений различных уровней, масштабов и значимости для государства и общества. Ценностно-рациональный критерий поможет политику и теоретику оценить эффективность глобальных, общесистемных решений органов власти и управления высшего уровня, результаты и последствия которых проявляются в глубоких изменениях всего общества или во многих его сферах. Об эффективности таких решений некорректно судить по отдельным положительным результатам, равно как и по выявленным потерям. То и другое ощущается и осмысливается правящим субъектом и управляемыми постепенно, нередко в течение длительного периода. Тем более невозможно выразить эти результаты и ожидаемые последствия в каких-либо точных числовых величинах. Только рассматривая происшедшее, совершающиеся и возможные результаты через призму системы ценностей, аналитик сможет определить позитивную или негативную эффективность данных масштабных управленческих акций государственного субъекта.

Целерациональный критерий -- также общий, комплексный, но он ориентирован на оценку эффективности управления по достаточно конкретным показателям, характеризующим непосредственные результаты осуществленных целей, решенных задач, реализованных стратегий и программ, с учетом использованных государственных ресурсов. Интегральный показатель -- соответствие результатов интересам государства и общества также более конкретен, чем “соответствие ценностям”. Хотя понимание государственных интересов -- тоже проблема. Отмеченные показатели оценивания могут фиксироваться количественными методами и качественными характеристиками. Например, показатели уровня и качества жизни, политической активности граждан -- избирателей, состояния здоровья. Эффективность многих государственных решений высшего и регионального уровня не поддается количественным измерениям, однако и в таких ситуациях последние могут выполнять вспомогательную роль. К примеру, действенность реформы российской системы образования, конечно, не измеряется количеством преобразованных средних школ и техникумов в энное число гимназии, колледжей и лицеев. Главное -- в оценке качества новой, вариативной, системы образовательных учреждений, в том, стало это качество выше советского уровня или же нет. Тем не менее учитывать количественные данные при проведении итогов реформы следует.

Относительно прагматического критерия эффективности. Оценка действенности отдельных конкретных решений органов управления разных уровней вполне целесообразна. Опасен лишь примитивный прагматизм, мотивированный так называемым здравым смыслом и вездесущим дефицитом ресурсов. Подобный подход властей к системе высшего образования и к науке поставил последние перед опасностью деградации, привел к потере ранее завоеванных приоритетов. По некоторым данным печати, в настоящее время 80% российских математиков и 50% физиков работают за рубежом. Затраты государства на образование и науку, как известно, окупаются в течение длительного времени, это -- база для прогресса в настоящем и будущем, вклад в потенциал государства. Вульгарный прагматизм в образовательной и научной политике противоположен коренным интересам народа.

Эффективность государственного управления слагается из взаимодействия многих факторов, из совокупности результатов управленческой деятельности во всех сферах государственной и общественной жизни. Поэтому анализом общих критериев эффективности не исчерпывается рассматриваемая проблема. Наряду с общими критериями эффективности в науке и практике используются специфические для каждой сферы управления: политической, социальной, экономической и др. В содержание каждого из них также включается общее требование: соответствие результатов управленческой деятельности определенным государственным ценностям, целям и нормам, принципам управления и общественным интересам. Специфика же определяется существенными признаками эффективности, проявляющимися только в данном виде управления. Например, для политического управления -- это уровень развития политической активности масс и защита прав и свобод человека; для социального -- обеспечение повышения качества жизни и т.д. Общий критерий конкретизируется и дополняется особенным, применяемым для определения эффективности управления отдельными сферами общественной жизни. Так, известное в теории определение эффективности управленческой деятельности как отношения “чистых положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат” может успешно “работать” при оценке решений по конкретным социально-экономическим вопросам, относящимся к отдельным организациям. Такие решения “можно назвать эффективными, если наилучший результат достигнут при заданных временных издержках выбора”.

Глобальные экономические решения (да и не только) так или иначе затрагивают социальную сферу и политику, где не представляется возможным посчитать “чистые положительные результаты”, равно как и “допустимые” или “заданные временные”, “самые низкие издержки”. Кроме того, следует учитывать, что эффективность социально-политических решений прямо во многих ситуациях не связана ни с самыми низкими издержками, ни с высокими, а тем более -- с заданными. Издержки таких решений преимущественно не запрограммированы, что не означает бесконтрольности.

эффективность государственный управление муниципальный

2. Эффективность государственного и муниципального управления в России

2.1 Оценка эффективности муниципального управления

Эффективность власти в стране определяется тем, насколько эффективна власть на первичном, низовом уровне - в муниципальном образовании. Население судит о работе всей государственной машины по тому, как работает муниципальная власть. Местное самоуправление в силу своей социальной природы и объективных закономерностей децентрализации управления призвано решать сложнейшие проблемы. Перечень этих проблем - вопросов местного значения - раскрыт в статьях Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Для того чтобы муниципальная власть была в состоянии реально решать вопросы местного значения, в Налоговый и Бюджетный кодекс РФ будут внесены кардинальные изменения, после вступления которых в силу муниципальная власть получит большие ресурсы и полномочия. Как отметил Президент РФ Д. А. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию, «вопрос повышения ответственности муниципальных начальников за качество и результаты их работы давно назрел. Наделение представительных органов местного самоуправления столь серьезными полномочиями предполагает, в свою очередь, и повышение требований к качеству их собственной работы». Долгое время на местном уровне существовал миф, что как только орган управления будет выбираться самим населением, жизнь сразу улучшится. Такая точка зрения отражена в прежнем законодательстве о местном самоуправлении, в котором обязательно было наличие в муниципальных образованиях только представительного органа. Однако этого оказалось недостаточно. Второй, более стойкий и удобный миф - дать местному самоуправлению много денег в виде постоянной налоговой базы, и тогда все проблемы решатся. Это не так по многим причинам:

Даже огромные финансовые резервы могут просто разворовываться, о чем свидетельствует практика последних десятилетий. Недаром Президент РФ Д. А. Медведев главной проблемой государственного и муниципального управления назвал коррупцию. По степени коррумпированности в 2008 г. России заняла 147-е место в мире;

Нужно задуматься, почему в похожих по условиям муниципальных образованиях, с одинаковыми наполняемостью муниципального бюджета и объемом ресурсов, люди живут по-разному: где-то все относительно благополучно и население довольно работой местной власти, а где-то среда обитания запущена и люди резко критикуют власть.

Надо научиться управлять:

Финансами, то есть рационально планировать и управлять даже небольшими бюджетными доходами, анализировать и разрабатывать новые финансовые источники, искать инвесторов и т.д.;

Инновациями, то есть овладевать новыми технологиями управления с помощью консультантов и экспертов;

Человеческим потенциалом, прежде всего потенциалом муниципальных служащих, кадров муниципальных организаций и всего местного сообщества;

Информационными технологиями, ставя их на службу местной власти.

Качество местной власти определяется качеством профессиональной подготовки сотрудников и системой органов местного самоуправления. И в этом плане решающее слово принадлежит государственной власти. В законодательстве местному самоуправлению гарантирована государственная поддержка: правовая, финансовая, организационная, методическая. Основное внимание уделяется правовой и финансовой поддержке местного самоуправления - это необходимый минимум. Но без профессиональной организации местного самоуправления ни правовая, ни финансовая поддержка не работают. Неслучайно в развитых странах все более возрастает роль организационной поддержки местного самоуправления.

Организационная поддержка государством местного самоуправления системно реализуется в настоящее время в России органами государственного управления:

1. Разработаны четкие цели-ориентиры для органов местного самоуправления - это критерии эффективности деятельности органов местного самоуправления (см. Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»). Особое значение имеет то, что критерии эффективности деятельности органов местного самоуправления логически взаимосвязаны с оценкой органов федеральной власти и власти субъектов РФ и являются их прямым продолжением на местном уровне.

2. Сформирована новая система органов местного самоуправления, обязательных для осуществления реального права населения на местное самоуправление, которая включает в себя главу муниципального образования, представительный орган и местную администрацию.

3. Разработаны новые механизмы прямой и обратной связи субъекта и объекта муниципального управления - комплекс разнообразных форм и методов подготовки и обсуждения с населением важнейших управленческих решений.

4. Внедряются инновационные механизмы для обеспечения прозрачности власти и социального контроля за деятельностью органов местного самоуправления: обязательное опубликование докладов о результатах работы на официальных интернет-сайтах муниципалитета и субъекта РФ, обязательное проведение социологических опросов населения.

5. Сформирован механизм выявления и поощрения лучших управленцев, благодаря которому возможно создание позитивной конкурентной среды. Как показала длительная практика взаимодействия муниципальных и региональных органов, конкурентная среда может быть и негативной - если муниципальные руководители конкурируют не по показателям, характеризующим качество жизни населения и степень внедрения новых методов и принципов управления, а по иным своим качествам. И в такой негативной среде поощрительные финансовые средства муниципалитеты получали в силу субъективных причин.

6. Разрабатывается механизм управленческого контроля мониторинга эффективности работы муниципалитета. Принципиальным новшеством такого механизма является составление перечня показателей, необходимых для определения неэффективных расходов местных бюджетов.

7. Установлены санкции за неэффективное управление, вплоть до введения временного финансового управления. Особенно перспективным в плане становления эффективного местного самоуправления является создание института профессиональных управляющих местной администрацией, призванного повысить профессионализм муниципальных служащих.

8. Мы перечислили лишь первые шаги на пути к эффективной профессиональной организации местного самоуправления. Эти шаги можно критиковать за определенную незавершенность и научную недоработанность, но они сделаны, и такие инициативы государственной власти, безусловно, должны быть поддержаны и развиты научным сообществом. Для того чтобы выполнить программу развития России до 2020 г. и подняться на достойный уровень жизни, предстоит внедрить еще более сложные инновации в организации местного самоуправления.

9. Самая сложная работа аналитиков на государственном уровне - это определение стандартов качества муниципальных социальных услуг и процедур их предоставления, то есть муниципальных регламентов.

Следующим шагом должен стать переход от формулирования показателей эффективности к определению индикаторов эффективности - как минимально необходимых, так и лучших. Эффективность должна измеряться конкретными индикаторами, одинаковыми для всех муниципалитетов - городских округов или муниципальных районов со сходными условиями деятельности. Затем последует разработка федеральных и региональных нормативов финансового и прочего ресурсного обеспечения конкретных стандартов и процедур качества муниципальных услуг.

Если говорить о методической поддержке государством местного самоуправления и развитии муниципальных кадров, то главной здесь является необходимость обучения муниципальных служащих принципам управления после концептуальной и методической разработки содержания качественных муниципальных социальных услуг. Нужно объяснять, как можно добиться эффективности, обучать новым управленческим технологиям. На сегодняшний день муниципальное профессиональное образование - наиболее слабое звено в местном самоуправлении.

Если рассматривать муниципальных управленцев как первую ступень единой системы управления Россией, то необходимо системно подходить к их профессиональной подготовке. В Послании Президента РФ Д. А. Медведева Федеральному Собранию РФ сказано: «Сегодняшней России и ее будущей инновационной экономике, государственной службе, системе управления и социальных услуг нужна и новая система формирования кадрового резерва, которая позволит привлечь в органы государственного, муниципального управления, в бизнес наиболее талантливых, творчески мыслящих и профессиональных людей. Управленческий резерв должен включать в себя три уровня: муниципальный, региональный и федеральный».

В России формируется единая система кадрового резерва государственной и муниципальной службы. Веский аргумент в пользу такого шага - введение классных чинов для муниципальных служащих, создание условий для ротации на государственной и муниципальной службе. Но ведь это можно сделать только в том случае, если существует системная профессиональная подготовка, непрерывное профессиональное образование государственных и муниципальных служащих.

Государственных служащих учат системно, строго в соответствии с законодательством, каждые три года сотрудники посещают курсы повышения квалификации. Обучение строится на основе федеральных и региональных образовательных стандартов по специальности «Государственное и муниципальное управление». Муниципальных служащих учат по мере возможности, в силу понимания главой субъекта РФ важности обучения. Однако разовые учебные мероприятия, которые иногда в экстренном порядке организуются для обучения части муниципальных управленцев, не могут повысить качество управления.

Началом качественной профессиональной подготовки муниципальных управленцев должна стать разработка государственного образовательного стандарта по муниципальному управлению современного уровня. Если проанализировать существующий государственный стандарт по данной специальности, можно увидеть, что:

муниципальному управлению посвящен минимальный объем изучаемого материала; существуют учебники под названием «Государственное и муниципальное управление», в которых муниципального управления касается 1/8 часть материала (справедливости ради нужно сказать, что специфике государственного управления регионами уделяется столь же мало внимания); понятия стандарта во многом устарели и не соответствуют современной системе местного самоуправления.

Системный подход к профессиональной подготовке муниципальных управленцев означает совершенствование государственного стандарта и процедур профессиональной подготовки:

Определение и строгое соблюдение четких периодов повышения квалификации муниципальных управленцев;

Взаимосвязь обучения не только с сиюминутными, но и с перспективными задачами проведения реформы местного самоуправления;

Четкое выделение специфики муниципального управления в структуре госстандарта и формирование комплексного объема знаний и компетенций по данному направлению. Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» законодательно создан институт профессиональных управляющих местной администрацией.

Логика становления института профессиональных управляющих местной администрацией требует вслед за законодательным закреплением статуса реальных действий по формированию корпуса кадров управленцев. Должен быть создан корпус высококлассных специалистов, которые могут мобильно передвигаться по муниципальным образованиям России и участвовать в конкурсах. Запуск таких процессов горизонтальной мобильности позволил бы создать возможности для профессионального роста и обмена успешным опытом в среде профессиональных управляющих. В итоге они смогли бы более надежно, на инновационной основе, объединить страну посредством управленческих технологий на низовом, муниципальном уровне.

С 2003 г. (с момента принятия Федерального закона № 131-ФЗ) по настоящее время не создано ни одной образовательной структуры по подготовке профессиональных управляющих местной администрацией. Только в Российском государственном социальном университете для студентов дневного и вечернего отделений по специальности «Государственное и муниципальное управление» второй год ведется факультативный курс «Профессиональный управляющий местной администрацией».

Реализацию качественного образовательного стандарта должна обеспечивать система высших и средних специальных учебных заведений. Для системы профессиональной подготовки необходимо отбирать талантливых и патриотически настроенных преподавателей, обучать их в России и стажировать в развитых в этом отношении странах мира.

С целью повышения уровня профессионализма местных управленцев и совершенствования организации органов местного самоуправления необходимо создать мощную инфраструктуру профессионального образования муниципального управления, которая должна включать в себя следующие звенья: Всероссийскую муниципальную академию;

структуры профессионального образования в регионах: институты, обучающие и оценочные центры; научно-исследовательские институты и лаборатории управленческих технологий по повышению эффективности деятельности органов местного самоуправления; консультационные центры;профессиональные ассоциации муниципальных управленцев, профессиональных управляющих местными администрациями; структуры помощи по профессиональному развитию муниципальных кадров в Ассоциации малых и средних городов России и других ассоциациях муниципальных образований.

Наладить эффективную работу муниципалитетов жизненно важно для граждан России. Оптимальные управленческие решения, принятые на государственном уровне, как и наказы населения, будут в конечном итоге исполняться (или не исполняться) местной властью. Качественно муниципальная власть сможет работать только в том случае, если она профессионально обучена и рационально организована.

2.2 Оценка эффективности государственного управления

Современный этап развития России характеризуется повышенным вниманием к проблеме эффективности государственной власти и управления. Данной проблеме посвящены научные исследования, ее обсуждают по телевидению, в среде чиновников и политиков. Материалы Посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ также содержат постановку задач в этой области. Между тем, очевидна и сложность построения стабильной и эффективной системы государственного управления в современной России. Во-первых, проблема эффективности недостаточно разработана в теории государственно-административного управления, поскольку она в основном затрагивается, когда речь идет о коммерческих предприятиях. Это создает проблемы в построении теоретической базы для проведения изменений. Во-вторых, весьма вероятны трудности непосредственного осуществления реформ государственного управления, поскольку каждая система стремится сохранить себя и использует для этого весь свой потенциал. Целью данной статьи является выявление условий повышения эффективности государственного управления в России на основе анализа ключевых элементов государственной системы с использованием наработок современной теории управления.

Подобные документы

Организация аппарата государственного и муниципального управления. Понятие и характеристики, основные виды органов государственного управления и способы их формирования. Политический механизм системы государственного и муниципального управления.

контрольная работа , добавлен 23.01.2017

Понятие эффективности государственного управления, его виды и основные характеристики. Главные факторы, влияющие на данный показатель. Критерии эффективности государственного управления, методы и мероприятия по ее повышению, достигнутые критерии.

курсовая работа , добавлен 24.12.2011

Методологические основы формирования системы критериев эффективности государственного управления. Показатели оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. Модель повышения качества государственного управления в России.

курсовая работа , добавлен 13.04.2016

Сложность оценки эффективности государственного управления. Теоретико-методологические подходы в исследовании эффективности государственного управления. Характеристика и способы оценки экономической и социальной эффективности государственного управления.

контрольная работа , добавлен 23.01.2017

Понятие государственного управления, системный подход к его изучению, уровень законности. Способы оценки эффективности системы государственного управления. Особенности социально-экономического прогнозирования. Эффективность индикативного планирования.

курсовая работа , добавлен 11.10.2009

Задачи, методы и функции муниципального управления. Методологические подходы к определению его эффективности. Место муниципального управления в системе управления экономикой. Показатели эффективности и результативности деятельности органов власти.

курсовая работа , добавлен 10.03.2015

Сущность государственного управления. Методы государственного и муниципального управления. Особенности органичной и догоняющей модернизации, их достоинства и недостатки. Специфика модернизации государственного и муниципального управления в России.

курсовая работа , добавлен 02.01.2017

Организационная среда государственного и муниципального управления. Прямые и обратные связи. Факторы внутренней среды государственной администрации. Функционально-структурная подсистема государственного управления. Критерии распределения функций ведомств.

контрольная работа , добавлен 23.01.2017

Теоретические вопросы кадровой политики: сущность и понятие, этапы, критерии эффективности. Основные характеристики, эффективность в сфере государственного и муниципального управления в Российской Федерации. Повышение квалификации, подготовки служащих.

курсовая работа , добавлен 06.03.2016

Государственное управление: критерии эффектиности и ее понимание в истории политологии. Оценка эффективности управления в Республике Беларусь: анализ основных критериев. Способы и пути повышения эффективности рационального государственного управления.

Как уже отмечалось выше, сегодня справедливым будет назвать государственное управление в России недостаточно эффективным для того, чтобы своевременно и качественно предоставлять государственные услуги населению, а также развивать страну в целом в самых различных направлениях. К сожалению, в настоящее время работа российских органов государственной власти требует глубоких изменений, нуждается в различного рода рекомендациях, которые должны быть разработаны по всем направлениям жизнедеятельности общества. Система оценки эффективности государственного управления также должна быть существенно доработана. И только после этих и многих других преобразований, мы сможем увидеть результаты работы государственных органов, эффективность которых будет выражаться в оптимальной и своевременной защите интересов государства и населения, различных социальных групп и каждого человека. В этом и выражается важнейшая сторона понятия эффективности государственного аппарата.

В связи с этим уместно напомнить оценку, которая была дана положению в России в заключении Конституционного судя РФ «О состоянии конституционной законности в Российской Федерации», направленном 5 марта 1993 г. Верховному Совету РФ: «Россия переживает один из самых сложных периодов своей истории. Экономика в упадке. Не обеспечены экономические и социальные права граждан, не ослабевают межнациональные конфликты. Растет преступность. Набирают силу радикальные движения, преследующие антиконституционные цели. Государственный аппарат поражен коррупцией. Правовой нигилизм приобрел широкое распространение даже среди высших должностных лиц Российской Федерации и ее субъектов. Недовольство людей бездействием властей, конфронтацией между ними грозит вылиться в социальный взрыв. Под угрозой конституционный строй Российского государства» .

Поиск и реализация важнейших путей повышения эффективности государственного управления - необходимая объективная предпосылка недопущения кризиса власти и управления и его преодоления, жизненно важных не только для дальнейшего развития, но и даже сохранения Российской государственности.

Основные проблемы неэффективного государственного управления были рассмотрены в п. 2.1. Обозначив данные проблемы, хотелось бы определить выходы, которые делают возможным прорыв в разрешении проблемы повышения эффективности государственного управления. Решение данных задач позволит сдвинуть громадный пласт проблем:

· пересмотреть принципы финансирования государственного аппарата. Не увеличивая нынешние бюджетные расходы, обеспечить рост эффективности труда управленцев и на этой основе ограничить рост численности государственного аппарата;

· выработать единые для федерального и регионального уровней принципы должностного роста государственных служащих, в том числе механизмы эффективного использования кадрового резерва и ротации кадров в единой системе государственной службы;

· создать нормативную основу и современную инфраструктуру функционирования государственной власти и управления, местного управления и самоуправления, подготовки, повышения квалификации и оценки труда государственных и муниципальных служащих;

· установить четкие основания, а также процедуры привлечения к дисциплинарной и материальной ответственности государственных служащих; ввести институт дисциплинарного разбирательства .

Механизмами повышения эффективности государственного управления являются:

1. Умеренная децентрализация;

2. Улучшение использования информационной составляющей государственного управления;

3. Улучшение качества государственных услуг и механизма их распределения;

4. Необходимость включения масс в активную жизнедеятельность;

5. Реформирование государственной службы и развитие человеческих ресурсов.

Чтобы иметь наиболее полное представление о государственном управлении в России на современном этапе необходимо рассматривать не только проблемы в данной сфере, но и перспективы её развития. Невозможно не согласиться, что проблем с области государственного управления существует большое множество и критиковать эти проблемы можно до бесконечности. Это легкое, простое, однако бесполезное дело, если из этих проблем не извлекать уроки, если не учиться на ошибках и заблуждениях наших предков и нас самих. Ценность истории состоит только в научении разумной жизни и полностью определяется способностью людей делать из нее выводы и созидать будущее, опираясь на ее совокупное, как положительное, так и отрицательное наследие. История дает нам основное: знания и опыт, остальное мы должны делать сами.

Это означает, что если в прошлом государственное управление не оправдало возлагавшихся на него надежд, то надо что-то делать так, чтобы в будущем изменить его состояние к лучшему.

В данном контексте вполне можно полагать, что грядущий XXI век предъявит к государственному управлению повышенные и жесткие требования, к которым уже нужно начинать готовиться. Уже имеются основания утверждать, что общество встретится с условиями, которые будут характеризоваться, с одной стороны, ограничением ресурсов планеты Земля, необходимых для человеческого существования, а с другой - ростом спроса на них вследствие расширения цивилизационных потребностей людей. Свидетельством этого являются следующие тенденции: сужение, а по некоторым видам и истощение возможностей добычи минерального сырья желаемого качества и объема; обострение, а кое-где и кризисное состояние природной среды обитания человечества; усложнение, а в ряде мест и выход за равновесные пределы демографических процессов, усиливающих антропогенное давление на планету; снижение темпов и одновременно углубление географической неравномерности развития производства с соответствующими социальными последствиями; обеднение человеческой культуры по причине чрезмерной унификации и подражательности распространяемой и массово используемой социальной информации.

Разумеется, вышесказанным не исчерпываются «вызовы» будущего, диктующие новые парадигмы мышления и поведения. Их намного больше, причем как глобальных, так и локальных масштабов. Но и названные убедительно говорят о большой сложности тех проблем, которые стоят перед человечеством и каждым отдельно взятым народом. Они имеют иное свойство, чем даже те проблемы, которые волновали людей в течение всего XX века. И, соответственно, требуют иного подхода к государственному управлению.

Прежде всего, сам характер проблем, их структура, масштабы и вовлекаемые в их решение ресурсы таковы, что лишь свободному предпринимательству, игре рыночных стихий, конкурентной борьбе, динамике спроса и предложения, сугубо общественным силам и регуляторам их не осуществить. Необходимо будет сильное межгосударственное сотрудничество в рамках мирового сообщества с продуманным, согласованным и рациональным государственным управлением в каждой стране. Речь идет не о замене или подмене других видов управления, таких как менеджмент, местное самоуправление, общественное управление и общественное самоуправление, свободное поведение человека, а об исполнении государственным управлением функций координации и интеграции управленческих процессов на территории страны, в пределах регионов и континентов, всей планеты .

Говоря о государственном управлении, необходимо отметить, что сегодня ему нужна сила, которая понимает роль соответствующих объективных противоречий в субъективном факторе, которая подготовлена для их анализа и разрешения, способна авторитетно влиять на сознание, поведение и деятельность людей. Исторически такая сила сложилась в виде государственной власти и осуществляемого посредством ее государственного управления. Вся проблема заключается в состоянии этой силы, в уровне и характере ее развитости. Ведь она может быть просто грубой, бездушной, основанной на санкциях, как и интеллектуальной, творческой, гуманной, основанной на знаниях.

Исходя из вышесказанного, можно вывести и такую перспективу государственного управления, как «опережающее состояние», которую при правильном подходе к осуществлению госуправления вполне можно сделать основным критерием, определяющим его эффективность.

«Опережающее состояние» государственного управления означает, что в его системе, главным образом, в его субъекте будет широко использоваться современная научная мысль, будет принят свободный творческий поиск оптимальных управленческих решений, сосредоточены наиболее подготовленные специалисты по различным областям управления, будет идти открытое сравнение результатов управления с общественными потребностями, управление начнет служить интересам общества и продвигает его развитие.

Государственное управление в «опережающем состоянии» обладает следующими характерными чертами: глубоким учетом в управленческих решениях и действиях реальных возможностей конкретных объективных условий и субъективного фактора, динамики и тенденций их изменений; ориентацией государственной политики на использование наиболее прогрессивных, зарекомендованных мировой практикой и применимых в современной исторической ситуации способов, форм, механизмов и ресурсов решения актуальных проблем жизнедеятельности людей; тесным взаимодействием научной мысли и управленческой практики, развитой общественной экспертизой принципиальных государственных решений, поддержанием подготовленности персонала управления на уровне современного общественного знания; открытостью и восприимчивостью к новым источникам и ресурсам управления, способностью своевременно осваивать самые прогрессивные механизмы и способы решения управленческих проблем; гибкостью и адаптационностью своих элементов и их системных взаимосвязей, потенциалом постоянного самосовершенствования, развития и улучшения исходящих из него управляющих воздействий.

Главное в «опережающем состоянии» государственного управления видится в том, чтобы среди людей, профессионально занятых в нем, всегда существовали интеллектуальный, творческий накал, сильное аналитическое и прогностическое мышление, общественная направленность исповедуемых ценностей, высокая и искренняя личная нравственность, навыки демократического управления общественными процессами, сознанием, поведением и деятельностью людей. Во многих странах и общество (граждане), и политические организации (находящиеся у власти или нацеленные на овладение ею), и профессионалы-управленцы (чиновники и менеджеры), и собственники (в самых разных их видах) осознали, что для нормального общественного развития нужен хорошо организованный и функционирующий государственный аппарат, а в нем - наилучшие, наиболее подготовленные и талантливые представители народа. Со временем такое осознание придет и укорениться в России, если уже сегодня начинать серьезно реформировать сферу государственного управления.

В результате анализа процессов, происходивших в нашем обществе и особенно в системе государственного управления, было выделено семь видов ресурсов, использование которых в будущем позитивно скажется на обеспечении рациональности государственного управления.

Речь идет об укреплении взаимосвязей с обществом и преодолении отчуждения государственного аппарата (власти) от граждан. Авторитарно-бюрократическая система социализма рухнула, но отчуждение сохранилось, а по ряду аспектов и усилилось. Под перезвон колоколов о правах и свободах человека, гражданина многие люди оказались за пределами нормальной общественной жизни. Немало говорится и об усилении системности государственного управления, которая в настоящее время не только не стала выше, а по многим проявлениям вообще утрачена. Ставится вопрос об углублении демократизма государственного управления, который необходим в любом современном обществе, ибо последнее в силу объективных причин не может развиваться вне рамок демократии. Становление новой государственности рождает надежды, но до их воплощения в провозглашенной модели весьма далеко. Обращается внимание на улучшение информационного обеспечения государственного управления, без которого в условиях огромного массива перерабатываемой управленческой информации просто нельзя рационально управлять в масштабах общества. В качестве комплексной проблемы рассматривается развитие человеческого потенциала государственного управления, поскольку к эффективному ведению управленческих процессов должны быть надлежаще подготовлены персонал как субъекта государственного управления, так и управляемых объектов. Акцентируется внимание на совершенствовании стиля государственного управления, который как бы аккумулирует и практически реализует науку, искусство и опыт управления. В завершение говорится об измерении эффективности государственного управления, посредством механизмов которого общество не только оценивает результаты управления, но и формирует обратные связи для выявления ошибок и слабых мест.

Для развития государственного управления в будущем важно, чтобы лица, от которых зависит принятие решений по всем аспектам развития, были заинтересованы в том, чтобы научную информацию изучать и осознавать. Необходим налаженный процесс совершенствования государственного управления.

Подводя итог, необходимо отметить, что реалии существования нашего общества в настоящее время, суровая действительность, к которой все вынуждены приспосабливаться, находятся в прямой зависимости от эффективности государственного управления и неразрывно связаны с ней. В любом обществе между государством и обществом существует взаимодействие, качество и уровень которого определяется эффективностью политики в сфере управления.

Целостность государства и единство общества - результат эффективного государственного управления, основа обеспечения их безопасности и условие достижения благосостояния народа. Поэтому повышение эффективности управления должно являться одним из приоритетных направлений при реформировании системы государственного управления .

Эффективность – это показатель, оценивающий соотношение между затратами и полученным результатом. В экономической науке обстоятельно разработана категория экономической эффективности и соответствующие критерии ее оценки. В современном менеджменте сделано то же самое применительно к управлению организацией (фирмой) в условиях рыночной конкуренции. Характеристика экономической и управленческой эффективности может быть использована при определении рассматриваемого нами понятия эффективности государственного управления. Однако полной экстраполяции (перенесения) признаков экономической или управленческой эффективности на систему государственного управления быть не может.

Государственное управление отличается от других видов управления прежде всего тем, что осуществляется при помощи государственной власти и государственными органами. Приоритетную роль здесь играет политическое руководство, политика, являющаяся концентрированным выражением общественных интересов социальных групп и граждан, поэтому содержательное определение понятия «эффективность государственного управления» и ее критериев не есть технологическая операция, скажем, по модели «затраты – выпуск», а представляет собою элемент управляющей деятельности политического субъекта, несущий в себе некоторый политический аспект.

Эффективность государственного управления определяется по соотношению использованных ресурсов и полученных результатов в достижении стратегических целей политической системы и реализации общих государственных интересов. Эффективность – показатель того, насколько полно усилия (ресурсы), затраченные управляющим субъектом и обществом на решение поставленных проблем, реализованы в социально значимых конечных результатах.

Критерий соотношения затрат и результатов используется как условный показатель эффективности отдельных конкретных решений, но смысл данных терминов интерпретируется в более широком плане, нежели, скажем, в экономическом анализе. Деятельность может быть эффективной – экономичной (с точки зрения минимальных затрат), однако совсем не эффективной в плане достижения поставленных социально-политических целей. Эффективная деятельность государственных организаций как результативная в социально-политическом аспекте далеко не всегда является экономичной, тем более рентабельной, особенно если речь идет о деятельности, результаты и последствия которой проявляются в широком круге общественных процессов.

Таким образом, категория «эффективность государственного управления» определяется через понятия: «общественные цели», «результаты», «государственные ресурсы». «Общественные цели» в конечном счете – это политически значимые цели; «результаты» – объекты, услуги, процессы, связанные с удовлетворением общественных потребностей и интересов (выраженных в политике); «государственные ресурсы» – экономический, социальный, политический, идеологический и информационный капитал, регламентированный государством как в плане общественной целесообразности и возможности, так и правовой обоснованности.

Иногда используются понятия: «частичная эффективность» и «полная эффективность». Первое понятие характеризуется показателями результативного решения части проблем, отдельных составляющих общей цели; второе – показателями успешного решения всего комплекса проблем, образующих общую, конечную цель управляющего субъекта. Для системы государственного управления в целом рассматриваемое понятие трактуется преимущественно как «полная эффективность».

Каковы критерии эффективности государственного управления? Понятие «критерий эффективности» государственного управления обозначает признак или совокупность признаков, на основании которых оценивается эффективность системы управления.

Оценка эффективности государственного управления необходима как для государственных органов власти, так и для общества. Обществу она позволяет контролировать качество деятельности государственных институтов, а руководителям и государственным служащим необходима для самоконтроля, для усовершенствования управленческого процесса. Проблема оценки эффективности – это проблема анализа управленческой деятельности и принимаемых решений.

Зачастую за таковые выдаются интересы господствующих классов или доминирующих национально-этнических групп. Сказанное объясняет относительность оценочных критериев эффективности, зависимость их прежде всего от типа политической системы, а также от конкретно-исторических условий, в которых она функционирует. Ценности, цели, концепции, принципы государственного управления, нормативная база системы управления, наконец, общественные потребности и интересы – все эти элементы критериев эффективности государственного управления представляют собою переменные, обусловленные общественно-государственным строем, политическим режимом и конкретной средой (исторической и природной), в которой живет данное политическое сообщество. В совокупности они составляют механизм реагирования поведения государства как сообщества людей на изменения внешней среды и внутреннего его состояния, систему контроля над внешними и внутренними процессами изменений. Чем шире сфера контроля, т. е. рационального влияния, тем выше эффективность управления. Но контроль, рациональное управление обществом и средой не может расширяться до бесконечности.

В зависимости от того, что признается за основной признак эффективности, различаются три группы критериев: ценностно-рациональный, целерациональный и прагматический1. Определение эффективности управления по признаку соответствия результатов решений и их последствий признанным государством ценностям, выраженным в политической стратегии, мы называем ценностно-рациональным критерием. Если в качестве показателя эффективности управления принимается соответствие результатов исполнения решения поставленным целям, практическим задачам, выраженным в государственных программах и планах, то такой критерий называется целерациональный. Измерение эффективности управления по типу – «затраты − выпуск» или «затраты − результат» характеризует прагматический критерий.

Данные критерии управления являются общими, т. к. могут применяться при оценке решений, относящихся к деятельности управляющего субъекта в любой сфере общественной жизни. Вместе с тем каждый из видов критериев приложим к анализу решений различных уровней, масштабов и значимости для государства и общества. Ценностно-рациональный критерий поможет политику или теоретику оценить эффективность глобальных, общесистемных решений органов власти и управления высшего уровня, результаты и последствия которых проявляются в глубоких изменениях всего общества или во многих его сферах. Об эффективности таких решений некорректно судить по отдельным положительным результатам, равно как и по выявленным потерям. То и другое ощущается и осмысливается правящим субъектом и управляемыми постепенно, нередко в течение длительного периода. Тем более невозможно выразить эти результаты и ожидаемые последствия в каких-либо точных числовых величинах. Только рассматривая происшедшее, совершающиеся и возможные результаты через призму системы ценностей, аналитик сможет определить позитивную или негативную эффективность данных масштабных управленческих акций государственного субъекта.

Целерациональный критерий – также общий, комплексный, но он ориентирован на оценку эффективности управления по достаточно конкретным показателям, характеризующим непосредственные результаты осуществленных целей, решенных задач, реализованных стратегий и программ, с учетом использованных государственных ресурсов. Интегральный показатель – соответствие результатов интересам государства и общества также более конкретен, чем «соответствие ценностям». Отмеченные показатели оценивания могут фиксироваться количественными методами и качественными характеристиками. Например, показатели уровня и качества жизни, политической активности граждан – избирателей, состояния здоровья. Эффективность многих государственных решений высшего и регионального уровня не поддается количественным измерениям, однако и в таких ситуациях последние могут выполнять вспомогательную роль. К примеру, действенность реформы российской системы образования, конечно, не измеряется количеством преобразованных средних школ в колледжи и лицеи. Главное – в оценке качества новой системы образовательных учреждений, в том, стало это качество выше советского уровня или нет. Тем не менее, учитывать количественные данные при проведении итогов реформы следует.

Прагматический критерий эффективности предполагает оценку действенности отдельных конкретных решений органов управления разных уровней. Однако здесь следует избегать примитивного прагматизма, мотивированного т. н. здравым смыслом и вездесущим дефицитом ресурсов. Подобный подход властей к системе высшего образования и к науке поставил последние перед опасностью деградации, привел к потере ранее завоеванных приоритетов. По некоторым данным печати, в настоящее время 80% российских математиков и 50% физиков работают за рубежом. Затраты государства на образование и науку, как известно, окупаются в течение длительного времени, это – база для прогресса в настоящем и будущем, вклад в потенциал государства. Вульгарный прагматизм в образовательной и научной политике противоположен коренным интересам народа.

Эффективность государственного управления слагается из взаимодействия многих факторов, из совокупности результатов управленческой деятельности во всех сферах государственной и общественной жизни. Рассматриваемая проблема не исчерпывается анализом общих критериев эффективности. Наряду с общими критериями эффективности используются специфические для каждой сферы управления: политической, социальной, экономической и др. В содержание каждого из них также включается общее требование: соответствие результатов управленческой деятельности определенным государственным ценностям, целям и нормам, принципам управления и общественным интересам. Специфика же определяется существенными признаками эффективности, проявляющимися только в данном виде управления: например, для политического управления – это уровень развития политической активности масс и защита прав и свобод человека; для социального – обеспечение повышения качества жизни и т. д. Так, известное в теории определение эффективности управленческой деятельности как отношения «чистых положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат» может успешно «работать» при оценке решений по конкретным социально-экономическим вопросам, относящимся к отдельным организациям.

Модель оценки эффективности «ресурсное обеспечение управленческой деятельности – затраты – результат» позволяет сравнивать эффективность российских управленческих структур с западными. Измерение эффективности управленческой деятельности государственной службы по соотношению затраченных ресурсов и результатов целесообразно дополнять определением соотношения вовлеченных ресурсов и объема ресурсов, которые оказались невостребованными, хотя и необходимыми для решения поставленной задачи.

Ученые отмечают еще одну особенность оценки эффективности деятельности государственного управления, проявившуюся в международной практике. Она смещается в сторону факторов социокультурного и духовного характера, что отражает изменение в иерархии ценностей управленческой деятельности. Положительные ценностные показатели технико-технологического и экономического характера отодвигаются показателями социокультурными.

Факторы эффективности государственного управления рассматриваются в качестве отправных посылок и рамочных условий в анализе эффективности управления. Они могут быть общесистемными, на уровне подсистем – экономической, социальной, политической, правовой – и субъектов Федерации, или на уровне структурных форм организации власти и управления соответствующих подсистем и уровней. В последнем случае роль общесистемных и региональных факторов будет выявляться опосредованно – через анализ условий и механизмов управления корпоративного масштаба.

Ресурсов в системе государственного управления довольно много, к основным из них можно отнести:

1) социальный ресурс – объективное отношение населения, гражданского общества к системе государственного управления;

2) материально-технический ресурс, в частности, объекты собственности органов государственного управления;

3) финансовый ресурс (государственный бюджет);

4) организационный ресурс – система государственных органов, процессы и отношения между ними;

5) кадровый ресурс – государственные служащие, предполагает их оценку по количественным и качественным критериям;

6) административно-правовой ресурс – нормативно-правовые акты и практика их реализации.

Таким образом, ресурсы в системе государственного управления довольно масштабны, однако, в большинстве своем, носят потенциальный характер, т.е. в принципе возможны, но на практике реализуются в незначительной степени, особенно это касается социальных и кадровых ресурсов. В связи с этим, при оценке эффективности в системе государственного управления необходимо не только учитывать реализованный ресурс, но и соизмерять его с потенциальными возможностями.

Опираясь на общее определение понятия эффективности, реализованный ресурс можно обозначить как затраты или издержки производства, однако данные категории в системе государственного управления применимы достаточно условно. Так, если понятие издержки производства предполагает овеществленное, предметное соотношение средств к труду работника (по существу к зарплате), то понятие реализованный ресурс довольно сложное и не поддается простому математическому подсчету. Например, непросто определить затраченный социальный или административный ресурс.

Поэтому проблема оценки эффективности в системе государственного управления носит комбинированный характер: с одной стороны необходимо измерить эффективность реальную, с другой эффективность потенциальную (целевую). Первая – это соотношение полученного результата к затраченному ресурсу, предполагает финансово-экономическую оценку; вторая – эффективность нормативная, предполагает соотношение действительных возможностей (ресурсов) системы и потребностей (целей). Подчеркнем, что для государственного управления эта классификация крайне важна, поскольку потенциал данной системы используется далеко не в полной мере.

Ключевым параметром определения эффективности государственного управления является его результат. Результат государственного управления можно классифицировать следующим образом:

1) результат по своему содержанию может быть: финансовым, организационным, кадровым, социальным, идеологическим и т.д.;

2) результат с точки зрения масштаба, значимости для субъекта: стратегический, принципиальный или частный, второстепенный;

3) результат по степени достижения запланированной цели: соответствие или несоответствие;

4) результат с точки зрения реализации потенциала: полная реализация, частичная реализация или отсутствие таковой.

Результат на основе этапов реализации может быть как промежуточным, так и конечным.

Необходимо отметить, что общая теория эффективности пришла к выводу, что эффективность развитых систем вообще нельзя выразить одним показателем. Даже что-то ключевое распадается на составляющие части, имеет ряд аспектов, подсистем. Иначе говоря, всегда требуется система показателей и критериев. Это тем более справедливо, если мы беремся оценивать такое сложное явление, как государственная власть. Здесь нужно иметь систему показателей и критериев эффективности, которая должна быть сквозной, но многоуровневой со взаимоувязанными элементами. В центре может стоять один сводный, обобщающий, интегральный показатель, но он обязательно будет опираться на множество других показателей. Иначе говоря, всегда требуется система показателей и критериев. При этом критерии должны быть разными, но системными.

Критерии оценки эффективности деятельности органа государственной власти мы предлагаем группировать по следующим видам:

1. Ценностный критерий – соотношение реальных (полученных) результатов и расчетной роли (возможностей, ресурсов) органа государственной власти в развитии отрасли.

2. Финансовый критерий (критерий оценки финансовой эффективности) – соотношение финансовых результатов деятельности органа государственной власти и затраченных ресурсов, выраженных в финансовых индикаторах.

3. Социальный критерий – соотношение реальной (полученной) удовлетворенностью потребителей услуг органа государственной власти и их расчётных возможностей в удовлетворенности.

4. Функциональный критерий – соотношение реально выполненного объёма функций и услуг органа государственной власти и установленного (расчётного) объёма функций и услуг органа государственной власти, закреплённого законодательно.

5. Временной критерий – соотношение реально затраченного времени на реализацию функций и оказание услуг и расчётного времени реализации. По сути это критерий оценки производительности труда.

Оценка эффективности тех или иных государственных программ (экономического, социального или культурного развития) возможна с привлечением таких показателей: объема выполненных работ и проведенных мероприятий, соотносимого с расходами; реализации официально установленных стандартов потребления товаров и услуг; уровня удовлетворения потребностей и запросов населения в определенных услугах и предметах жизненной необходимости, что фиксируется, в частности, опросами населения и анализом жалоб и предложений граждан; динамики роста бюджетных ассигнований и пр.

В России до начала 21-го века фактически отсутствовала нормативно утверждённая система оценки эффективности органов государственного управления. Структура органов власти, численность их аппаратов определялись руководством эмпирическим путём. Критерием оценки служащих являлись лишь лояльность их своему руководству и исполнительность поручений.

Согласно указам Президента РФ от 28.06.2007 № 825 «Об оценке эффективности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (отменен Указом Президента РФ от 21.08.2012 № 1199) и от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» был утвержден определенный перечень показателей. В первом случае их 43 (в дополненной редакции – 127), во втором случае – 30.

Указом Президента РФ от 21.08.2012 № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» был утверждён новый перечень, включающий 12 показателей оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ.

Постановлением Правительства РФ от 03.11.2012 № 1142 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 года № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»» утверждён перечень показателей для оценки эффективности деятельности конкретных органов исполнительной власти субъектов РФ.

В данных документах предметом оценки являются результаты деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ в сферах экономики и инвестиционной привлекательности, государственного и муниципального управления, здравоохранения, образования и жилищного строительства.

Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ согласно вышеназванной методике производится на основе анализа и сопоставления показателей, характеризующих:

1) Конечные результаты деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ по сферам. Под конечными результатами деятельности понимаются достигнутый уровень социально-экономического развития субъектов РФ, а именно – уровень реализации основных целей деятельности региональных властей в различных сферах, удовлетворенность населения качеством предоставляемых государственных услуг и деятельностью органов исполнительной власти субъекта РФ.

2) Эффективность использования бюджетных ресурсов в субъекте РФ по сферам. Объём неэффективных расходов региональных бюджетов определяется на основе показателей (в соответствии с нормативными или среднероссийскими значениями), характеризующих бюджетную сеть в регионе и ее использование.

3) Ход реализации институциональных реформ в субъекте РФ по сферам. Под ходом реализации институциональных реформ понимается внедрение новых механизмов управления в различных сферах и их эффективность.

Все вышеобозначенные показатели взаимосвязаны между собой и рассматриваются в едином контексте.

В Республике Башкортостан Распоряжением Правительства РБ от 21.02.2011 № 142-р утверждено распределение показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти Республики Башкортостан по ответственным исполнителям (органам государственной власти Республики Башкортостан). Определены 328 показателей, объединённых в 11 групп по областям жизнедеятельности общества: экономическое развитие; здравоохранение и здоровье населения; общее образование; начальное и среднее профессиональное образование; жилищное строительство и обеспечение граждан жильем; жилищно-коммунальное хозяйство; дорожное хозяйство; обеспечение безопасности граждан; организация государственного и муниципального управления; энергосбережение и повышение энергетической эффективности; охрана окружающей среды.

В настоящее время в Республике Башкортостан действует методика оценки эффективности деятельности республиканских органов исполнительной власти, утверждённая постановлением Правительства Республики Башкортостан от 27 декабря 2013 года № 640. Указанным постановлением утвержден также перечень отраслевых показателей для оценки эффективности деятельности республиканских органов исполнительной власти в разрезе ответственных исполнителей.

Предметом оценки являются результаты деятельности республиканских органов исполнительной власти в курируемых сферах деятельности. Результатом оценки эффективности деятельности республиканских органов исполнительной власти является их ранжированный ряд, выстроенный на основе упорядочивания этих органов по убыванию интегрированного показателя комплексной оценки эффективности их деятельности, рассчитанного по итогам отчётного года.

Комплексная годовая оценка эффективности деятельности республиканских органов исполнительной власти рассчитывается на основе трех групп показателей:

а) отраслевых показателей, закрепленных по ответственным исполнителям;

б) функциональных показателей, рассчитываемых по результатам выполнения каждым республиканским органом исполнительной власти ежегодного и ежеквартального планов мероприятий;

в) оценочных показателей, получаемых по результатам опроса общественного мнения о деятельности республиканских органов исполнительной власти.

Стоит отметить, что в соответствии с Указом Главы Республики Башкортостан от 21 ноября 2015 года № УГ-302 порядок премирования министров увязан с достижением отраслевых показателей.

Сложившаяся к нынешнему времени отечественная (в том числе республиканская) система оценки эффективности государственного управления сделала значительные шаги по внедрению механизмов повышения своей эффективности, но всё же имеет недостатки.

Здесь предстоит сделать еще очень много – от разработки конкретных критериев эффективности работы каждого подразделения государственного аппарата до преодоления психологического барьера у руководителей и специалистов государственных органов, мешающего им оценивать управленческую деятельность с позиций эффективности.

Вопросы и задания для проверки знаний:

1 Раскройте смысл термина «эффективность государственного управления».

2 Каковы критерии эффективности государственного управления?

3 Назовите факторы эффективности государственного управления.

4 Как организована оценка эффективности деятельности органов государственного управления в России и в Республике Башкортостан?

5 В чем причины недостаточной эффективности государственного управления в России?

27. Административная реформа в России: понятие, содержание, этапы и направления

Все существующее нуждается в обновлении, тем более это касается такой сложной и динамично развивающейся сферы, как система государственного управления. Известно, что управляющая система не может быть менее сложной, чем управляемая система. Если общество (управляемая система) развивается постоянно, то так же динамично должно быть и государственное управление (управляющая система).

Термин «административная реформа» имеет несколько значений. В широком смысле слова под административной реформой понимается реорганизация системы государственного управления, иногда ведущая даже к смене государственного строя. Так, административные реформы Петра I привели не только к замене системы органов государственного управления, но и к формированию на базе сословно-монархического государства императорской России. В целом можно считать, что в Российской Федерации такого масштаба реформа была осуществлена в 90-е годы прошлого века и в ближайшем будущем речь может идти только о небольших, непринципиальных изменениях.

В узком смысле слова административная реформа – это реорганизация деятельности чиновничества, государственных органов для повышения эффективности их работы. Такая реформа нам еще только предстоит.

Наиболее острые проблемы развития исполнительной власти и в самых общих чертах меры по ее реформированию намечались в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию начиная с 1996 г. Однако понятие "административная реформа" употребляется лишь в Послании 2001 г. При этом в качестве основной поставлена задача: «...пересмотреть не только и не столько структуру и штаты, но главным образом - функции органов власти». И только в Послании Президента РФ 2002 г. говорится «...о необходимости административной реформы» и определяются основные направления модернизации исполнительной власти, охватываемые в настоящее время понятием «административная реформа».

Связь между реформой местного самоуправления и административной реформой. Государственное управление и местное самоуправление представляют две стороны публичного управления уже в силу этого тесно взаимосвязаны. Обе реформы объединяет также и то, что они направлены на повышение эффективности работы органов публичного управления. Работа аппаратов государственных и муниципальных органов однотипна и опыт эффективной работы одних может быть полезен другим. Более того, успешная административная реформа невозможна без современного местного самоуправления. Сущность реформы местного самоуправления в том, чтобы дать реальные возможности людям самим решать местные вопросы.

Местное самоуправление напрямую зависит от экономической, политической, идеологической системы в стране. Поэтому реформа местного управления в республике осуществится лишь тогда, когда она станет не только составной частью, но сердцевиной всех других проводимых преобразований – политических, экономических, земельных, судебных, бюджетно-финансовых и других.

Почему мы должны развиваться в направлении большей самостоятельности и ответственности местного самоуправления? Конечно, не потому, что так принято на Западе. Просто, с одной стороны, в современных условиях эта система гораздо более эффективна, практична, поскольку в большей мере позволяет раскрыть внутренние резервы, потенциал, особенности местных сообществ, лучше обеспечить решение вопросов местного значения. С другой стороны, современные социально-экономические процессы создают предпосылки для развития самоуправления на новой основе: формируется слой граждан, экономически независимых от государственного диктата, обладающих не только чувством собственного достоинства, но и определенными материальными возможностями, и в принципе способных стать социальной базой эффективного и самостоятельного муниципального образования.

В конечном счете, предстоит создать систему местного самоуправления, где сами граждане активно и ответственно решают местные вопросы. Пока же местное самоуправление носит скорее дарованный, иногда просто навязанный сверху характер, а не является собственным завоеванием граждан. Активное содействие становлению и развитию местного самоуправления в Российской Федерации является приоритетным направлением деятельности Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Необходимость перманентной реформы . Чем более динамичным является общество, тем важнее значение этих реформ.Сегодня, по существу, мы должны говорить о постоянной реорганизации работы государственного аппарата. Внедрение инноваций в деятельности чиновников должно стать важнейшим критерием оценки их эффективности. Однако это сделать весьма непросто. Рыночные структуры (фирмы, корпорации), находящиеся в условиях конкуренции, вынуждены в рамках естественного отбора, «автоматически» создавать и внедрять новое в своей работе для того, чтобы обеспечить свое выживание. Государственные органы – монополисты в своей области и поэтому механизм поиска и внедрения эффективных инноваций может быть инициирован только сверху, со стороны главы государства и его ближайшего окружения. При этом, разумеется, глава государства должен исходить из интересов населения, общества в целом.

Россия – страна с богатыми историческими традициями, в том числе в области государственного строительства. Наиболее заметными реформами в этой сфере были реформы Ивана Грозного, Петра I, В.И. Ленина, И.В. Сталина. Строительство новой России в 90-хгодах прошлого века по масштабам было вполне сопоставимым с вышеуказанными преобразованиями.

Обобщая исторический опыт реорганизации государственного управления в нашей стране, можно отметить следующие особенности:

1. Преобразования инициировались первыми лицами государства, причем далеко не всегда их инициативы были сразу поняты и поддержаны обществом.

2. Успешными (т.е. доведенными до конца) были только те реформы, где сопротивление чиновничества переменам подавлялось жестко и бескомпромиссно, часто в форме репрессий.

3. Как правило, преобразования не имели серьезной научной основы и проводились по наитию, на основе интуиции или простого здравого смысла.

4. Очень редко учитывались национально-исторические особенности российского общества, чаще имело место организационное или идеологическое заимствование иностранного опыта.

5. Практически не учитывался позитивный опыт, накопленный в рамках предыдущей системы государственного управления.

6. Даже назревшие и системные преобразования давались очень дорогой ценой, зачастую приводя к смуте или гражданской войне.

7. Население никогда не привлекалось ни к поиску путей повышения эффективности работы госаппарата, ни к реализации и оценке этих преобразований.

Таким образом, мы видим, что исторический опыт требует от нас более серьезно, внимательно и ответственно подходить к проведению современной административной реформы. Россия как сложное государственное образование требует к себе бережного и, как подчеркнул Президент РФ В.В. Путин, профессионального отношения.

Главная непосредственная цель административной реформыв России – обеспечение эффективности государственного управления в современных условиях, а основной метод – не просто демократизация и профессионализация этой системы, а создание таких организационно-экономических условий, которые с необходимостью формируют мотивацию госслужащих к эффективной деятельности . Разумеется, это потребует изменения на практике стиля, методов работы аппарата в соответствии с принципами правового государства (законность, приоритет прав личности и т.п.). Особо следует сказать о двух важнейших условиях, без которых реформа будет обречена на имитацию или хаотичные метания, причем даже в том случае, если в российском обществе будут сохраняться тенденции развития в сторону свободного рыночного общества. Первое условие – наличие политической воли , которая сводится не только к искреннему желанию первого лица государства иметь современный и эффективный госаппарат, (впрочем, в нашей стране и это немаловажно!), а к реальному и, желательно, осознанному интересу правящей политической элиты в настоящем, действительном совершенствовании государственного управления в России.

Второе условие успешной реформы – ее соответствующее материально-организационное обеспечение на профессиональном уровне . На практике это означает создание организационного механизма, наделенного соответствующими ресурсами и полномочиями по подготовке и проведению административной реформы в стране. Вообще-то реформа должна иметь целый шлейф соответствующих условий: правовое, кадровое, политическое, информационное, социальное, техническое, международное обеспечение и т.д. Материально-организационное обеспечение особо упоминается здесь не только в силу ее номинальной значимости, но и потому, что это одно из самых узких мест в реорганизации государственного управления.

В целом можно выделить две главные непосредственные причины административной реформы в нашей стране:

1. Роль государства в современном обществе не только не ослабевает, но и становится все более значимой . Общество развивается, усложняются его связи и отношения, однако необходимость организации и координации различных социальных элементов и структур не только не исчезает, но и становится более актуальной. Непонимание этого в 90-х годах прошлого столетия привело к тому, что Россия просто стала утрачивать основные признаки единого государства, деструктивные процессы разложения государственности при развале Советского Союза перекинулись и на Российскую Федерацию.

2. Государственный аппарат России сегодня малоэффективен , он становится тормозом развития страны. Что, по существу, мешает нам выйти в число процветающих стран? Мы имеем прекрасный кадровый потенциал, наша система образования остается одной из самых лучших в мире. У нас огромные природные богатства, мы самое богатое в этом смысле государство в мире – это бесспорное естественное конкурентное преимущество России. Мы по-прежнему сохраняем передовые позиции во многих областях науки и производства. Однако реализовать все эти возможности мы не можем, в первую очередь из-за недостаточно эффективного управления данным потенциалом со стороны государства.